какие функции выполняли крестьянские старосты
Крестьянская община
Крестьянское самоуправление по реформе 1861 года.
Изменение правового статуса крестьян.
Отмена крепостного права, освободив крестьян от зависимости их от помещиков в личном и правовом отношении, отнюдь не уравняла их с помещиками в их гражданских правах, не сделала их равноправными гражданами той страны, в которой они вместе с помещиками продолжали жить: «реформа перевела их из разряда крепостных крестьян не в разряд полноправных граждан, а в разряд так называемых податных сословий». Сущность правового поожения крестьянства после отмены крепостного права заключалось в том, что государство облагало людей подушным окладом, налагая прямые налоги не на имущество, а на лица, облагая их личный труд, и так как обеспечить поступление таких податей, взыскать подати, обеспеченные личным трудом, с каждого отдельного человека было очень трудно, то, чтобы достичь этого, установлялась круговая порука.
По «Общему положению» крестьяне получали «права состояния свободных сельских обывателей, как личные, так и по имуществу». Крестьяне оставались в известной зависимости от местного дворянства, а временнообязанные к тому же и от своих прежних владельцев.
По отношению к временнообязанным помещик сохранял широкие права. Он являлся «попечителем» сельского общества. Ему предоставлялось «право надзора за охранением общественного порядка и общественной безопасности на пространстве принадлежащего ему имения». Таким образом, помещику предоставлялось право вотчинной полиции, т. е. в полицейском отношении ему подчинялись сельские власти.
Помещик также наделялся правом непосредственно вмешиваться в деятельность сельской администрации. Помещик имел право требовать смены сельского старосты либо других лиц сельской администрации. Более того, в течение первых девяти лет помещику предоставлялось «…право, если он признает присутствие какого-либо крестьянина в обществе вредным или опасным, предложить самому обществу об исключении того крестьянина». Если общество не согласилось с помещиком, он иог поставить этот вопрос перед представителями администрпции и добиться высылки из общества неугодного ему крестьянина.
Можно ли говорить о том, что крестьянство по реформе 1861 года получило гражданское равноправие с другими сословиями? Нет. И выразилось это прежде всего в целом ряде ограничений, которые правительство налагало на крестьян. Речь идёт об ограничении свободы передвижения и свободы выбора занятий.
Устройство сельских обществ и волостей.
Получив статус «свободных сельских обывателей», крестьяне обрели права участия в сходах, составлении мирских приговоров, участия в выборавх общественных должностей и право быть избранными. Право участия в общественном уравлении крестьян состояло в том, что они создавали сельские и волостные органы общественного управления.
Решения сельского схода должны были выполняться сельским старостой, который имел определённые административно-полицейские права. Сельский староста «по делам полицейского ведомства» подчинялся как волостному начальству, так и чинам полиции. В его обязанность входило «принмать необходимые меры для охранения благочиния, порядка и безопасности лиц и имуществ от преступных действий». Он же ведал предварительным дознанием и задержанием виновных до прибытия полиции или судебного следователя. Староста, следовательно, являлся фактически представителем полицейской власти, и его функции в основном сводились к охране «надлежащего порядка» и обеспечению исправной уплаты различного рода недоимок и повинностей.
В сельских обществах временнообязанных крестьян староста следил за тем, чтобы крестьяне выполняли барщину, исправно платили оброк и вообще должны были «немедленно исполнять законные требования помещика…». Сельский староста наделялся и административными функциями6 он имел право наказывать за маловажные проступки, подвергая виновных аресту или общественным работам до двух дней, либо облагать штрафом до одного рубля.
Крестьянское самоуправление и институт мировых посредников.
Упраздняя вотчиную власть помещика и вводя регламентацию отношений помещиков и крестьян, правительство встало перед вопросом, на кого возложить обязанности введения и дальнейшего регулирования этих новых отношений. В ходе обсуждения решено было создать систему местных учреждений, главной частью которых являлся бы институт, состоявший из представителей помещиков, которые в итоге стали именоваться мировыми посредниками.
По Положению выбор посредников был предоставлен помещикам и губернатору. В обязанности посредников входили проверка и введение в действие уставных грамот, свидетельствование актов, оформляющих заключаемые между помещиками и временнообязанными крестьянами сделки, рассмотрение в качестве первой инстанции возникающих на основе обязательственных отношений недоразумений, споров и жалоб, дела о порубках и потравах, надзор над должностными лицами общественного крестьянского самоуправления. По требованию мирового посредника должен был созываться сельский сход, без его санкции не мог быть созван волостной сход. посредники частично наследовали вотчинную власть помещика, получая право наложения штрафа, заключения под арест и наказания розгой.
Либеральная общественность на первых порах с восторгом отнеслась к созданию нового института. Однако вскоре стало ясно, что он превращает крестьянское самоуправление в фикцию.
Крестьянское самоуправление и земское самоуправление. Проблема соотношения.
В крепостной России ни о каком местном самоуправлении не могло быть речи, так как все вопросы (социальные, правовые, общекультурные) находились в ведении помещика. «Центральная власть спокойно полагалась на его полицмейстерство, на котором держался весь полицейский строй дореформенной России». После отмены крепостного права явилось пустое место. Его можно было заполнить или проведением сверху донизу бюрократического начала, что было, конечно, совершенно немыслимо просто уже потому, что у бюрократии не хватило бы на это наличных сил, или введением самоуправления на местах. И поэтому, естественно, совокупность всех создавшихся с отменой крепостного права условий необходимо требовала проведения в том или ином виде системы местного самоуправления.
Однако члены Редакционных комиссий боялись связать крестьянские общины и волости с будущим земским самоуправлением, которое уже тогда предполагалось учредить в уездах после отмены крепостного права. С этим связано и то, что органы волостного управления были организованы по сословному принципу. Правительство пошло по пути бюрократизации местного самоуправления, что, по сути, означало его ликвидацию.
Проблема формирования органов местного самоуправления могла возникнуть лишь после отмены крепостного права. И она возникла. Редакционными комиссиями был разработан проект формирования сельских и волостных органов «общественного» управления. Их учреждение было обусловлено объективными задачами, стоящими перед правительством. Устроители реформы установили необходимость введения нового института мировых посредников, который был призван регламентировать отношения между крестьянами, вышедшими из крепостной зависимости и помещиками. Основное противоречие заключалось в том, что посредниками между крестьянами и помещиками стали сами помещики… К тому же в руки мировых посредников фактически переходила значительная часть полномочий, которыми прежде обладали помещики. Всё это не могло не разрушать самих основ сельского самоуправления.
Причина этого нам видится в нежелании самодержавия поступиться своей «монополией» на законодательную власть. Правительство увидело серьёзную угрозу в попытках сформировать крестьянское самоуправление на основе принципа всесословности и стремилось всеми силами не допустить крестьянской общины и волости с земским самоуправлением. Именно это заставило власть подчинить крестьянские общества бюрократическому произволу, а выборных лиц превратить в чиновником, подведомственных уездной администрации.
Первые на деревне: как работают сельские старосты в Подмосковье
Сельские старосты существовали еще в Российской империи в XIX веке. Представителей от народа избирали на три года, чтобы они следили за состоянием дорог, сбором взносов, порядком в общественных местах, исполнением повинностей. В 2010-х годах в России начали возрождать институт сельских старост. В Подмосковье они приобрели официальный статус в 2017 году. Какие полномочия имеют современные посредники между жителями и властью, читайте в материале портала mosreg.ru.
Кто может стать сельским старостой
Сельским старостой одного или нескольких населенных пунктов может стать местный житель, обладающий активным избирательным правом (в некоторых муниципалитетах – достигший 21-летнего возраста).
Старостой сельского населенного пункта не может быть лицо:
— замещающее государственную должность, должность государственной гражданской службы, муниципальную должность или должность муниципальной службы;
— признанное судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
— имеющее непогашенную или неснятую судимость.
Выборы и порядок назначения
Участвовать в выборах старосты могут жители данного населенного пункта. Граждане, владеющие на этой территории недвижимостью, имеют право совещательного голоса.
Кандидатов в старосты выдвигают на сходе граждан, в котором участвуют более половины или трети (в зависимости от муниципалитета) жителей населенного пункта.
Число претендентов на должность старосты не ограничено, допускается самовыдвижение. Выборы проходят в виде открытого голосования. Если кандидат один, за него должны проголосовать свыше 50% участников схода.
Затем, по представлению схода граждан, совет депутатов муниципалитета назначает сельского старосту. Срок его полномочий может варьироваться от двух до пяти лет (на усмотрение муниципальных властей).
Задачи сельского старосты
Староста представляет интересы жителей одного или нескольких населенных пунктов. Полномочия сельского старосты регламентируются положением совета депутатов муниципалитета.
В список задач старосты входит:
— взаимодействие с органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями Московской области по вопросам местного значения в сельском населенном пункте;
— созыв сходов граждан, проведение личных приемов жителей, а также направление обращений, предложений, проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению органами местного самоуправления;
— информирование жителей по вопросам деятельности органов местного самоуправления, а также помощь в составлении обращений в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
— помощь в организации и проведении публичных слушаний, общественных обсуждений, обнародование их результатов.
Также в обязанности сельского старосты могут входить:
— организация благоустройства и решение социально-бытовых проблем жителей;
— контроль содержания мест общего пользования, площадок для сбора мусора, использования придомовых и уличных территорий по назначению;
— информирование органов власти о правонарушениях;
— содействие органам здравоохранения, Роспотребнадзора, пожарного надзора, правоохранительным органам в проведении профилактических и противоэпидемических мероприятий;
— информирование органов местного самоуправления о некачественном содержании дорог и тротуаров, несвоевременном вывозе мусора, несанкционированных свалках, нарушениях в водо- и газоснабжении, электроснабжении частных домовладений, состоянии уличного освещения, водоемов, общественных колодцев;
— помощь инвалидам, одиноким престарелым людям, многодетным семьям, малоимущим;
— помощь в проведении благотворительных акций;
— организация культурно-массовых и спортивных мероприятий;
— проведение разъяснений о правилах содержания домашних животных;
— содействие органам местного самоуправления в осуществлении учета объектов недвижимости, выявлении объектов самовольного строительства;
— контроль за качеством транспортных услуг, за торговым и бытовым обслуживанием населения.
Кроме того, староста призван укреплять добрососедские отношения, способствовать разрешению конфликтов между жителями.
Меры поощрения сельских старост
Денежные купюры рублей и монеты.
Сельские старосты выполняют свои обязанности на общественных началах или оплачиваемой основе – на усмотрение совета депутатов муниципалитета.
Например, могут быть предусмотрены материальные поощрения из средств местного бюджета за активную деятельность и результаты в работе. Также старосте компенсируются затраты, связанные с материально-техническим и организационным обеспечением его работы.
Кроме того, в планах у региональных властей ввести для сельских старост специальные знаки отличия и поощрения.
Крестьянская община в московском государстве в 14-17 веках
Вы будете перенаправлены на Автор24
Крестьянская община (мир) — это единица административно-хозяйственного крестьянского самоуправления.
Крестьянская община в XIV-XVI веках
Присоединение к Москве Новгородских владений, включение этих территорий в состав централизованного государства привело к смене верховного владельца земель: все земли новгородских бояр и значительная часть монастырских и церковных земель были конфискованы в пользу казны. Верховным владетелем считался Московский великий князь, а после – царь. Здесь сформировалось тягловое сословие «черносошных» крестьян, получивших название от податной единицы – «сохи». В XVI–XVII веках прослеживается политика правительства на ограничение и запрещение поземельных операций крестьян, что привело к оформлению прикрепления крестьян к земле, невозможности покинуть надел.
В середине XVI века формируется институт сословно–представительной монархии, и распространение получает земское самоуправление, основанное на традициях крестьянской общины. Постепенно изменяется основа налогообложения. Она стала учитывать не только обеспечение землей, но и трудоспособность двора. Внутри деревни крестьяне сами определяли долю двора исходя из принципа: «по силе и тягло». Тем самым община по-прежнему ведала раскладкой налогов. Крестьянская община как и раньше следила за использованием общинных угодий, собирала налоги. Судебные функции постепенно переходят представителям верховной власти. Устройство и функционирование крестьянской общины представил историк М.М.Богословский.
В первую очередь деревенский общинный союз – это хозяйственное объединение совладельцев различных угодий.
Осуществлявшаяся по погостам система обложения заставляла крестьянскую строго следить за использованием земель, не допускать запустения, поскольку размер податей с запустевших земель ложился на членов общины до составления нового письма. Хотя община давала по–прежнему льготы на разработку участков, но в XVI веке уже считалось, что занимать пустые участки возможно только с разрешения государства. Важной проблемой был и вопрос землепользования. Эта функция приобретала особую значимость в условиях трехпольного севооборота. Община устанавливала одинаковые сроки сева и снятия урожая, принудительно внедряла одинаковые севообороты, определяла использование полей после снятия урожая под выпас скота.
Готовые работы на аналогичную тему
В ведение мирских организаций входили и судебные функции. Для разбора дел в первой инстанции (сбор сведений о преступлении, обыски, опрос свидетелей, задержание подозреваемых) избирали земского судейку, а если его не было, эти задачи выполнял староста.
Крестьянская организация контролировала избранников, которые по сложным вопросам были обязаны советоваться с избирателями. Одновременно мир был должен содействовать представителям. Содержание выборных представителей возлагалось на общину.
Представители волостей собирались для решения вопросов уезда на «всеуездный совет». Обыкновенно от волости на съезд являлся один представитель, но иногда отправляли и несколько представителей.
Крестьянский мир в XVII веке
Во второй половине XVII века область действий органов земского самоуправления сужается. В уезды назначаются воеводы, в чьи задачи входил финансовый контроль за поступлением налогов. Воеводы вели учет земли и доходности участков хозяйств. Хотя сборы налогов производили по–прежнему старосты, но надзор осуществлял воевода. Во второй половине XVII века, когда в России сформировался институт абсолютной монархии, значительные изменения происходят и в положении крестьянства.
Крестьянство центральной России оказалось закрепощено. Северное крестьянство становится экономически зависимым, что в первую очередь выражается в прикреплении дворохозяев к наделам, в частности, в этот период, запрещаются поземельные сделки между крестьянами. Правительство приказало сыскивать и возвращать на участки крестьян продавших или сдавших их в аренду. В течении XVII века произошла смена налогообложения – постепенно поземельный налог заменился подворным. Если подати ранее взимались с владельцев земли, то теперь распространились на всех домовладельцев, что привело к включению в налогообложение категорий крестьян «бобылей» и «половников», которые имели дома, но не имели земельных участков. Первые жили за счет ремесленной или промысловой деятельности, а вторые за половину урожая обрабатывали чужие участки. Ранее эти социальные группы не были в составе общины, теперь же стали членами миров, и поэтому миры несли ответственность за них как за налогоплательщиков.
Таким образом, крестьянская поземельная община в течение XVII века теряет самоуправление, замененное государственными органами.
Решение поземельных вопросов остается в ведении выборных общинных органов, но раскладка налогов, ранее учитывавшая «прожиточность» двора, становится фиксированной, что утвердилось с введением Петром I единого подушного налога.
помогите с историей!!
Сходы решали разные хозяйственные дела сельского общества. Поэтому на сходе обсуждались вопросы распределения земли между общинниками, о времени и порядке земледельческих работ и т. п. Содержание хлебных магазинов, продовольственный капитал, раскладка пособий, отпуск денег на жалованье выборным и наемным лицам. Всякого рода покупки вообще расход мирских
денег производился с разрешения схода. Сверх того сход обсуждал вопрос о постройке школ, читальни, библиотеки, вообще о школьных делах.
К середине XIX в. сельская община достигла своего наивысшего развития, чему способствовали не только сами крестьяне, но и коронная, удельная администрация и помещики. Чтобы представить многообразную деятельность общины, рассмотрим ее функции в том виде, как они осуществлялись в первой половине XIX в.
1. Регулятивная: поддержание внутриобщинной дисциплины, обычно правовых норм жизни и нравственности; санкционирование браков, разводов и семейных разделов; контроль за сексуальной моралью, за правильностью раздела и наследования имущества; разрешение внутрисемейных конфликтов по апелляции крестьян и т. п. — словом, управление теми аспектами жизни крестьян, которые не подпадали под действие закона. Вся эта деятельность осуществлялась в форме неофициального социального контроля, через сходы и выбранных на них должностных лиц по обычаю.
2. Производственная: распределение пашни и угодий между хозяйствами, регулирование их использования; организация производства (выбор севооборота, определение начала и окончания сельскохозяйственных работ и т. п.); регулирование труда и отдыха по обычаю. Большая роль общины в организации производства была связана со следующими обстоятельствами — коллективностью землевладения, чересполосицей и круговой порукой в несении финансовых обязательств перед государством и помещиком. Не отдельное крестьянское хозяйство, а община выступала субъектом землевладения, крестьянам принадлежало только право временного пользования землей. Государство или помещик передавали в пользование (но не в собственность!) общины землю, которая распределялась общиной между отдельными хозяйствами. В силу того, что крестьяне владели землей чересполосно (каждое хозяйство имело несколько, иногда до 30 небольших участков земли в разных местах), землепользование непременно должно было регулироваться: все должны были подчиняться единому севообороту, начинать и оканчивать сельскохозяйственные работы в одно время. Крестьянину, уклонившемуся от общего порядка, грозила потеря урожая, который вытоптал бы скот односельчан, запускаемый на поля после жатвы; он не смог бы проехать на свои поля, не повредив посевов соседей, и т. п. У русских крестьян, в отличие от украинских, белорусских и прибалтийских, община была передельной.
В соответствии с нормами обычного права каждый мужчина по достижении 18 лет имел право на получение своей доли из общинной земли, эта доля удваивалась после его женитьбы. Наличный земельный фонд общины был достаточно стабильным, в то время как население возрастало и состав семей под влиянием рождаемости и смертности изменялся. Отсюда периодически возникала потребность в переделе земли между хозяйствами для поддержания между ними равенства в землепользовании. Переделы бывали коренные и частные. По коренному переделу хозяйство получало участки в других местах и иных размеров, чем прежде. В результате частного передела за хозяйством оставалось ядро старого надела, но к нему добавлялось или, наоборот, от него отнималось некоторое количество земли. Огороды, леса и сенокосы переделялись довольно часто, пахотная земля — всегда. Практически не подлежала переделу только усадебная (дворовая) земля; выход усадьбы из переделов произошел постепенно и свидетельствовал о стремлении крестьян закрепить за собой в наследственное пользование землю, наиболее ухоженную и плодородную. Коренные переделы производились редко, как правило, после переписей населения (ревизий), которых за 1719—1857 гг. было 10. Частные переделы бывали по мере надобности, иногда ежегодно. 40 Переделы имели целью как можно более справедливо, или уравнительно, распределить землю между всеми хозяйствами с учетом количества, качества земли и ее отдаленности от селения. Отсюда, кстати, и проистекала чересполосица.
В передельных общинах все хозяйства имели равные права
К вопросу о деятельности сельских старост
К ВОПРОСУ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЕЛЬСКИХ СТАРОСТ
Сельские старосты – один из старейших институтов российского права. Этот термин встречается в юридических и летописных памятниках уже в XI веке. Термин староста, разумеется, за столетия менял свое правовое содержание, но основные черты, составлявшие элементы правового статуса этого должностного лица сохранили свое значение. Подобными элементами являются тесная связь с мiром; личная заинтересованность в местных делах, обусловленная самим фактом проживания в общине, и самая непосредственная зависимость от местного сообщества, от избирателей – то есть все то, что, как принято считать, составляет сущность местного самоуправления.
Положения, связанные со статусом старосты, длительное время не находили системного выражения в законодательстве, а регламентировались нормами обычного права. Государство постепенно санкционировало обычаи крестьянского самоуправления.
В допетровскую эпоху статус старост и других органов крестьянского самоуправления довольно высок. В Учреждении Екатеринославского Наместничества 1787 года – документе, содержание которого впоследствии повлияло на образование управления государственных крестьян вообще –регламентировались отдельные вопросы организации сельских должностных лиц, численность которых ставилась в зависимость от размеров населенного пункта. На каждые 500 дворов полагалось иметь одного сельского старосту, двух выборных или словесных разборщиков и одного сборщика податей.
Кандидатура старосты проходила предварительное неформальное обсуждение среди крестьян. Староста выбирался сельским сходом на три года, имел должностной знак из светлой бронзы, печать. Староста и другие выборные должностные лица крестьянского самоуправления по усмотрению сельского схода могли получать жалование. Очередные выборы проходили на ноябрьских сходах. Выборы производились сходом единогласно или по большинству голосов. В случае равенства голосов выбор решался жребием.
Список обязанностей старосты был очень обширен. Староста отвечал за созыв, формирование повестки, проведение и роспуск сельского схода. Приводил в исполнение мирской приговор, распоряжения волостных правлений, мировых учреждений, а впоследствии – земского начальника и иных вышестоящих органов власти и лиц.
Предметом заботы старосты были содержание мостов, дорог, гатей, перевозов и тому подобного, выполнение правил строительного и пожарного устава, контроль сбора податей и порядка отбывания повинностей на землях сельского общества. Староста отвечал за собранные общиной деньги, ведал мирским хозяйством, следил за сохранностью общественного запасного хлеба. Надзирал за порядком в учрежденных сельским обществом училищах, больницах, богадельнях.
В обязанности среди прочего входила организация помощи и борьба с последствиями чрезвычайных ситуаций: наводнений, пожаров, эпидемий, падежа скота. Староста вел перепись крестьянского населения, выполнял иные административно-полицейские функции, такие как, например, доведение на сходе до сведения крестьян законов и распоряжений правительства. Был обязан следить за нераспространением среди крестьян подложных указов и вредных слухов, а также принимать меры к обеспечению порядка и безопасности в общине. Должен был задерживать и препровождать в земскую полицию бродяг, беглых и дезертиров.
Сельский староста в императорский период российской истории – это должностное лицо сословного крестьянского самоуправления, выбиравшееся непосредственно, обладавшее общей компетенцией, в состав которой входили и местные дела и государственные (полицейские) обязанности.
Деятельность старосты регламентировалась законодательством и нормами обычного права. Староста с одной стороны был напрямую подотчетен своим избирателям, которые могли и часто пользовались своим правом не переизбрать старосту на следующее трехлетие, а с другой стороны староста подчинялся в повседневной деятельности руководящим указаниям вышестоящего начальства.
Старосту можно считать основным звеном в системе крестьянского самоуправления и главным, наряду с сельским старшиной, – а нередко было одно и то же должностное лицо – элементом взаимодействия сельского мiра, местного сообщества с государственной властью.
К сожалению, в годы Великой Отечественной войны термин «староста» был использован германской администрацией на оккупированных территориях с намерением, как отмечают специалисты, «создания видимости реставрации дореволюционных институтов управления»[2]. Когда в 1990-е годы этот термин вернулся в правовой лексикон[3], органам, отвечающим за развитие местного самоуправления на местах приходилось предпринимать усилия по реабилитации этого понятия.
Понятие о должности старосты было возвращено в российское законодательство указом президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760. В этом документе термин староста использовался в качестве эквивалента обозначения должности главы администрации или мэра.
Во второй половине 1990-х годов, в период, когда российские регионы имели значительные полномочия по законодательному регулированию местного самоуправления на своей территории, эта форма организации местной власти приобрела достаточно широкое распространение.
Например, в Ленинградской области первые старосты были избраны весной 1994 года. Типовое положение о старосте сельского или иного населенного пункта (деревни, села, поселка) Ленинградской области предусматривало возможность избрания старосты из числа постоянно проживающих жителей на общем собрании, сходе, собрании представителей, конференции, референдуме в населенных пунктах с населением менее пяти тысяч граждан. Староста определялся как представитель исполнительной власти в населенном пункте, наделенный соответствующими полномочиями и доверием жителей и обеспечивающий самостоятельное решение населением вопросов местного значения. При этом староста рассматривался в качестве элемента системы территориального общественного самоуправления. Понимание сельских старост в качестве формы территориального общественного самоуправления можно считать типичным и для других регионов страны в этот период.
Староста был обязан требовать от проживающих в населенном пункте граждан соблюдения общественного и санитарного порядка, обеспечения противопожарной безопасности, содержания в надлежащем виде жилых и хозяйственных построек. В случае невыполнения указанных требований мог обращаться в суд, любые контрольные и правоохранительные органы с ходатайством о привлечении нарушителя к установленной законом ответственности.
Староста выполнял также функции в сфере социальной защиты населения. Например, в отдельных волостях старосты проводили подворный обход граждан с целью выявления малоимущих, с последующим закреплением их для льготного обслуживания за индивидуальными предпринимателями. Старосты оказывали содействие в распределении гуманитарной и материальной помощи для малообеспеченных семей, помогали иными видами услуг престарелым, инвалидам и многодетным семьям.
При том, что большинство старост работало на общественных началах, на местном уровне, исходя из имеющихся возможностей, практиковались различные формы вознаграждения старост за их деятельность. В ряде территорий старосты ежеквартально премировались в размере одного МРОТа.
Интересен опыт развития института сельских старост во Владимирской области, где первые выборы старост состоялись осенью 1995 года. Был принят закон Владимирской области, регулирующий деятельность старост[4], налажена система организационной, методической и информационной поддержки института старост на районном и областном уровне.
Старосты избирались в населенных пунктах с населением до 5 тысяч человек сроком на 4 года. В населенных пунктах с населением до 500 человек старосты избирались на собраниях жителей, которые считались правомочными, если на них присутствовали не менее 25 % избирателей данного населенного пункта. В населенных пунктах с населением от 500 до 5 тысяч жителей староста избирался на конференции выборных представителей.
Закон «Об основах организации деятельности старост сельских населенных пунктов Владимирской области», определял старост как глав территориального общественного самоуправления сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, избираемых населением непосредственно, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Претендующий на должность старосты гражданин должен был достичь 21-летнего возраста, обладать избирательным правом и изъявить согласие на избрание. Были определены права старост на участие в заседаниях представительных органов местного самоуправления с правом совещательного голоса, установлено право обращаться от имени населения соответствующего населенного пункта к руководителям предприятий, организаций и учреждений, предусмотрено право обязательного приема руководителями и должностными лицами органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Староста работал на непостоянной основе, но мог получать по решению представительного органа ежемесячное вознаграждение с учетом расходов по обеспечению своей деятельности.
Староста обладал рядом ограниченных полномочий на участие в решении вопросов планирования, охраны природы, благоустройства, социального обслуживания, обеспечения правопорядка и в некоторых других сферах. Например, в установленный областным законом перечень полномочий среди прочих входили: участие в осуществлении контроля за соблюдением природоохранного и земельного законодательства, участие в работе по проектам застройки в сельских населенных пунктах, внесение предложений о присвоении наименований улицам, установлении нумерации домов; внесение предложений по назначению опекунов и попечителей, участие в осуществлении контроля за выполнением ими своих обязанностей; принятие мер по обеспечению безопасности населения в случае стихийных бедствий, пожаров, аварий. Была сформирована система материального и морального поощрения старост.
Таким образом, к концу 1990-х годов в ряде регионов сложилась довольно развитая система организации деятельности старост сельских населенных пунктов. В этой системе староста являлся представителем (главой) территориального общественного самоуправления в сельской местности. Статус старосты мог достаточно подробно регламентироваться нормативными документами субъекта Федерации. Материальное стимулирование деятельности старост возлагалось в значительной степени на местные бюджеты. Организационное, методическое и информационное обеспечение работы сельских старост осуществлялось в основном органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон ) вопросы регулирования правоотношений в сфере организации местной власти оказались в значительной степени централизованными на уровне Федерации. При этом федеральный законодатель, хотя и предоставил довольно широкий перечень способов непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в осуществлении местного самоуправления, такую форму как сельские старосты обошел молчанием. В новом Федеральном законе также отсутствовали указания на какую-либо взаимосвязь территориального общественного самоуправления с сельскими старостами.
В результате, например, в Ленинградской области количество сельских старост снизилось с 1500 человек в 1999 году до 1010 человек в 2009 году.
В результате реформы 2003-2008 гг. существование и развитие института сельских старост на какой-то период оказалось только в руках органов местного самоуправления.
Другим следствием муниципальной реформы для сельских старост стала возросшая вариативность статуса. В рамках действующего законодательства возможны несколько вариантов правового статуса старосты сельского населенного пункта. Староста может выступать как:
— выборное должностное лицо местного самоуправления;
— муниципальный служащий или должностное лицо местного самоуправления, назначаемое на должность по контракту[5];
— единоличный орган территориального общественного самоуправления;
— иная форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления или участия населения в осуществлении местного самоуправления (статья 33 Федерального закона );
— государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации или работник отраслевого либо территориального (префектуры) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, не являющийся гражданским служащим;
— работник государственного или муниципального учреждения.
Отдельные варианты из перечисленных с той или иной модификацией находят место в практике.
Закон Ленинградской области 2012 года[6] регламентирует порядок предоставления государственной поддержки проектам сельских старост. Содержание и реализация этого закона заслуживают отдельного рассмотрения. Закон Ленинградской области имеет лишь отсылочную норму к решениям представительных органов местного самоуправления, не навязывая при этом своего видения по поводу того, чем конкретно должны заниматься старосты.
Думается, что именно такой подход, предоставляющий известную самостоятельность в вопросе о том, зачем именно нужен староста, способен создать нужные условия для вовлечения более широких кругов жителей в решение местных проблем на селе.
Значительный объем правоотношений, связанных с деятельностью старост сельских населенных пунктов, регламентируется и должен регламентироваться муниципальными нормативными правовыми актами. Одновременно имеет место довольно широкий диапазон вариативности статуса старост в соответствии с местными условиями, возможностями и сложившимися традициями. Такая ситуация имеет место в немалой степени именно потому, что правовой статус сельских старост не является предметом прямого регулирования федерального законодательства. Думается, что было бы ошибкой стремиться при этом к всеобщей унификации статуса сельских старост.
В настоящее время один из старейших институтов российского местного самоуправления востребован практикой, и при совершенствовании правовых основ статуса старост сельских населенных пунктов необходимо учитывать и использовать как новейший российский, так и дореволюционный опыт.
— первый заместитель председателя комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области
[2] Ермолов старосты как низшее звено в системе административного управления на оккупированных территориях РСФСР // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: История и политические науки. 2010. № 4-5. С. 79.
[3] Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 года № 000 // Собрание актов Президента и Правительства. 01.11.1993. № 44. ст. 4188.
[4] Закон Владимирской области от 23 октября 1995 года «Об основах организации деятельности старост сельских населенных пунктов Владимирской области» // Документ размещен в СПС «Консультант Плюс: сводное региональное законодательство».
[5] См. напр.: Закон Ставропольского края от 18 декабря 2007 года «О реестре должностей муниципальной службы в Ставропольском крае» // Документ размещен в СПС «Консультант Плюс: сводное региональное законодательство».
[6] Закон Ленинградской области от 20 ноября 2012 года № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» // Документ размещен в СПС «Консультант Плюс: сводное региональное законодательство».