какие реформы в россии проводились после 1991 года
Белая книга. Экономические реформы в России 1991—2001
Введение
Эта книга – изложение фактов, говорящих о социально-экономическом состоянии России, в которое она приведена за десятилетие радикальных экономических реформ с 1991 г. по 2001 годы.
Составители не дают толкования этих фактов, каких-либо политических оценок или выводов. Мы даем беспристрастную объективную картину итогов реформирования российской экономики, а выводы пусть делает сам читатель. Наш материал – официальные статистические данные о динамике показателей состояния хозяйства страны и отдельных его отраслей, благосостояния и качества жизни населения.
На наш взгляд, фактические данные об уровне производства, темпах обновления основных фондов, о благосостоянии населения свидетельствуют о том, что за период реформ Россию постигла катастрофа. Мы позволяем себе сделать такой вывод только во введении, написанном от имени коллектива, работавшего над материалом. Было бы глупо и нечестно скрывать свою позицию. С этим выводом можно не соглашаться, но полезно иметь в виду, что такая точка зрения существует. Она выведена нами не из какой-то доктрины или неприятия каких-то лозунгов реформы, она сложилась за то время, когда нам пришлось изучить всю социально-экономическую статистику РСФСР и РФ за тридцать лет.
Факт, что за годы реформы страна по уровню социально-экономического развития оказалась отброшенной на десятилетия назад, а по некоторым показателям – в дореволюционный период. Никогда за обозримый период, даже после разрушений от гитлеровского нашествия, не наблюдалось столь продолжительного и глубокого снижения уровня производства почти во всех отраслях отечественной экономики.
Не анализируя в этой книге конкретных экономических причин столь масштабных разрушений, мы, тем не менее, можем с уверенностью констатировать, что они обусловлены потрясшими общество преобразованиями. В отличие от реформ, которые проводятся ради улучшения социально-экономического устройства страны в целях повышения благосостояния граждан, цель преобразований 90-х годов была заявлена как слом старой и построение новой системы социально-экономических отношений. Очевидно, цель это политическая.
Обоснование пути преобразований было крайне идеологизированным. В ход был пущен противоречащий науке и здравому смыслу миф о том, что любая приватизация, вне зависимости от способа ее проведения, ведет к повышению эффективности производства по простой причине преимущества частной собственности над государственной.
Приведенные в настоящей книге данные, к сожалению, говорят о том, что надежды на быстрое восстановление уровня социально-экономического развития страны в рамках политики, рассчитанной на автоматизм рыночной самоорганизации, несостоятельны. Несостоятельны потому, что Россия столкнулась не с кризисом, а с катастрофой, требующей других средств ее преодоления, нежели обычный кризис.
В отличие от кризиса катастрофа разрушает ранее действовавшие механизмы социально-экономического развития. И если выход из кризиса достигается при помощи модернизации уже сложившейся системы экономических отношений, то после катастрофы ее необходимо формировать заново. Поэтому возможности восстановления и развития хозяйства в решающей степени зависят от проводимой политики.
Россия обладает замечательной способностью возрождаться из пепла, восстанавливаться в кратчайшие сроки после социальных катастроф и экономических разрушений. Но каждый раз для этого нужна была концентрация политической воли, мобилизация всех имеющихся ресурсов, единение народа вокруг понятных каждому целей, научно обоснованная программа возрождения страны.
Пока что таких условий у нас не сложилось. Программа экономического роста, разработанная учеными Российской Академии наук в интересах отечественных товаропроизводителей, предполагающая вывод экономики на траекторию быстрого и устойчивого роста на основе структурной перестройки хозяйства, пока что встречает сильное противодействие влиятельных сил, заинтересованных в сохранении нынешнего порядка распределения собственности и национального богатства, сложившихся в результате реформы.
При этом сохраняются и сопутствующие этому порядку негативные явления: массовый вывоз капитала, хронический недостаток инвестиций даже для простого воспроизводства основных фондов, крайне низкая оплата труда, недостаточный для устойчивого экономического роста конечный спрос, свертывание системы социальных гарантий, разрушение научно-производственного и интеллектуального потенциала на фоне обогащения тонкой привилегированной прослойки.
Все это означает закрепление российской экономики на периферии мирового рынка в качестве его «сырьевого придатка» без шансов на быстрое и устойчивое развитие. Для подавляющей части населения это будет означать сохранение крайне низкого уровня жизни, который еще долгое время будет ниже дореформенного.
Правда заключается в том, что эффективность любой социально-экономической модели определяется сложной системой факторов, несводимых к отношениям собственности. Примером служит Китай, который, сохраняя социалистическую идеологию, за исторически короткий срок прошел путь от тоталитаризма культурной революции до современных рыночных институтов. Начав переход к рыночной экономике почти одновременно с нами, Китай за два с половиной десятилетия сумел в 20 раз (!) увеличить объем производства и уровень благосостояния населения.
Эффективность любой национальной модели развития определяется совместимостью институтов экономики с реальными природными и культурными условиями страны. Попытки механического копирования форм, развившихся в совершенно иной культурной среде, никогда не смогут дать хорошего результата.
Слепо копируя чужой опыт и следуя чужим рецептам, мы в итоге оказались далеки от современной модели высокоразвитой социально ориентированной рыночной экономики. В России сформировалась хорошо известная в экономической литературе и широко распространенная в слаборазвитых странах Африки и Азии модель, для которой характерно резкое социальное неравенство, концентрация богатства в немногих руках и нищета большинства населения.
Эта модель характеризуется монополизацией контроля за производством и распределением базовых для национальной экономики продуктов, она лишена конкуренции и, следовательно, стимулов к развитию.
Подобные модели социально-экономического устройства характерны для стран, составляющих периферию формирующейся сегодня мировой экономической системы. Они вполне удовлетворяют интересам транснациональных корпораций и крупного международного капитала, обеспечивая им полную свободу действий по освоению природных и человеческих ресурсов периферии. Разумеется, освоение это носит неэквивалентный характер – в оплату процентов за привлекаемый иностранный капитал, оборудование и технологии периферийные страны вынуждены поставлять на экспорт свои невоспроизводимые природные ресурсы и трудоемкие товары, фактически обменивая свою природную ренту и дешевый труд на интеллектуальную и монопольную ренту, содержащуюся в импортируемых товарах и услугах, финансируя таким образом экономический рост за рубежом.
Именно такая лишенная национально-культурной специфики модель рыночной экономики была навязана России. В течение первого десятилетия своего функционирования она дала мировой экономике более 200 млрд. долл. вывезенного из России капитала и более миллиона первоклассных умов, переехавших для постоянной работы в страны ядра глобальной экономической системы.
Результатом становится закрепление России в качестве лишенного национального суверенитета объекта эксплуатации природных богатств и человеческих ресурсов. Возможности экономического роста в рамках этой модели не превышают 2-3% в год при благоприятной конъюнктуре на мировых сырьевых рынках. Для подавляющей части населения в рамках такой политики нет перспективы заметно улучшить уровень жизни – нынешнее поколение до конца своих дней будет жить хуже, чем до реформ. С окончательным разрушением большей части отраслей машиностроения и обрабатывающей промышленности в стране установится высокий уровень хронической безработицы квалифицированных кадров и углубится деградация человеческих ресурсов. Следующие поколения будут существенно меньшими по численности, а по среднедушевому уровню доходов окажутся где-то в середине «третьего мира».
Россия обладает большими ресурсами и конкурентными преимуществами, позволяющими нам прервать тенденции деградации и выйти на траекторию быстрого и устойчивого развития. Для этого должна проводиться государственная политика, отвечающая национальным интересам. Вокруг такого проекта вновь сможет консолидироваться российское общество, все населяющие нашу страну народы и национальности.
Специфика текущего момента заключается в его переломном характере. Выбор стратегии сегодня предопределит будущее развитие страны на многие десятилетия. Это связано с особенностями нынешнего состояния научно-производственного потенциала. Если сейчас он позволяет при соответствующей экономической политике выйти на высокие темпы роста промышленного производства (до 10% в год) за счет загрузки и модернизации простаивающих производственных мощностей, то через несколько лет лавинообразное выбытие устаревшего оборудования «посадит» экономику в объективно жесткие ресурсные ограничения.
Поэтому продолжение деградации научно-промышленного потенциала неизбежно повлечет за собой утрату основных источников современного экономического роста и, соответственно, внутренних возможностей самостоятельного развития российской экономики, закрепляя тем самым ее долговую зависимость и сырьевую специализацию с характерным для них неэквивалентным внешнеэкономическим обменом. Через несколько лет продолжения этого курса выбирать будет не из чего – развитие российской экономики в решающей степени будет определяться извне в зависимости от предпочтений иностранных инвесторов.
От составителей
В этой книге собраны данные о том, как реформа, начатая в СССР (и РСФСР) в 1989-1990 гг. и продолженная в РФ, повлияла на народное хозяйство России, на жизнь населения и страны.
Книга эта белая. Так называют издания, в которых представлены фактические сведения, а не мнения и оценки действительности. Конечно, трудно комментировать цифры, отражающие драматические изменения нашей жизни, и никак не выразить своего отношения к ним, однако мы старались этого добиться. Просим прощения, если это не вполне удалось, но фактические данные достаточно наглядны, чтобы каждый мог судить о них сам, исходя из своих интересов и представлений о добре и зле.
По какому принципу мы отбирали показатели? Различают два типа хозяйственной деятельности, то есть производства и распределения продуктов и услуг. Их отличие сформулировал уже Аристотель. Один тип – натуральное хозяйство или экономия, что означает «ведение дома», материальное обеспечение экоса (дома) или полиса (города). Это – производство и торговля в целях удовлетворения потребностей. Другой тип хозяйства Аристотель назвал хрематистика (сегодня говорят рыночная экономика). Это – хозяйственная деятельность, целью которой является прибыль, накопление богатства.
Реформа в России представляет собой попытку сменить тип хозяйства всей страны – перейти от хозяйства ради удовлетворения потребностей к хозяйству ради получения прибыли. Это сопровождается сменой понятий, в которых нам объясняют экономические явления, а также показателей, в которых измеряются результаты хозяйственной деятельности. При этом возникают трудности в понимании. Люди, которые по привычке продолжают считать, что производство существует ради удовлетворения потребностей, ищут привычных натуральных показателей – сколько собрано зерна, сколько добыто нефти или построено жилья.
Из этого принципа исходило и советское планирование: зная, сколько в будущем году родится младенцев, планировали производство детских колясок. Если же производство ориентировано на прибыль, а не на потребность, то предприятие оценивает платежеспособный спрос. Потребность населения, не обеспеченная покупательной способностью, производителя не интересует.
Поэтому главными показателями становятся не степень удовлетворения потребности, не обеспечение колясками младенцев, а движение денег – рентабельность (прибыльность), накопления, цена денег (кредита), а для страны и государства – валовой внутренний продукт (ВВП), сбалансированность бюджета, размер долга. Все это показатели не натуральные, не абсолютные, а вытекающие из принятой в данный момент экономической теории и системы оценок.
В этой книге мы исходим из того, что с точки зрения общества, отдельной семьи или личности главная цель народного хозяйства – жизнеобеспечение граждан и страны. Другими словами, производство материалов, энергии, изделий и услуг в таком ассортименте и в таком количестве, чтобы были удовлетворены как минимум все жизненно необходимые потребности и гарантировано воспроизводство жизни граждан России, их семей и будущих потомков, народов России и ее самой как независимого государства. В какой степени достигается эта главная цель, можно судить только по абсолютным, не зависящим от теоретических интерпретаций показателям, то есть по показателям натуральным.
Тонна стали или удобрений, выпущенный заводом трактор или поданный в жилище киловатт-час электроэнергии – абсолютные, однозначно понимаемые количества вполне определенных жизненных благ. Они создают условия для существования людей и страны, не зависящие от господствующей идеологии или политического режима.
Разумеется, наличием этих абсолютных благ ни счастье, ни даже благосостояние людей еще не обеспечивается – потребности людей широки и растут безгранично. Когда удобрений, стали и энергии в стране достаточно, мы в нормальном состоянии даже не замечаем этих благ. Иное дело, когда их производство сокращается, и все большее число предприятий или жилищ начинают терпеть их нехватку. Тогда именно эти, критически важные средства жизнеобеспечения становятся для нас главными, а потребности «более высокого уровня» отступают на второй план. Очень большая часть семей российских граждан находится сегодня именно в таком положении, а главное, в таком положении находится Россия как страна.
Поэтому в данной книге представлены именно натуральные показатели производства базовых отраслей – своеобразного «скелета» нашего народного хозяйства. В небольшой книге невозможно представить весь набор даже важнейших производств, но все хозяйство настолько тесно связано в систему, что выбранный перечень критически важных продуктов дает грубую, но в целом верную картину общего состояния дел в хозяйстве России.
В книге представлены почти исключительно данные официальной статистики. В малом числе случаев привлечены также данные из официальных государственных докладов (например, о состоянии здоровья населения РФ), докладов министерств или Центра экономической конъюнктуры при Правительстве РФ. Эти случаи оговорены.
Приведенные данные достаточно надежны. В публичной политике нередки манипуляции со статистикой, но они всегда имеют «точечный» характер – замалчиваются или выпячиваются отдельные цифры, искажается их смысл, дается неверное толкование. Невозможно целенаправленно исказить длинный временной ряд натурных показателей, поскольку все они взаимосвязаны.
Например, чтобы подтасовать за 30 лет сведения о жилищном строительстве, надо было бы все это время вести сложнейшие расчеты ложных показателей производства, экспорта и импорта цемента, оконного стекла, унитазов и т.д. Технически это невозможно – даже если бы правительство по какой-то причине решило вести двойную бухгалтерию в масштабах всего народного хозяйства.
Из огромного количества показателей, отражающих состояние хозяйства и жизнь страны, мы смогли отобрать и привести в книге лишь очень малую часть. Эта часть, однако, вполне отражает главные результаты воздействия реформы на народное хозяйство. Прежде всего потому, что динамика отобранных нами показателей является совершенно типичной.
Можно брать сотни и сотни других товаров, изделий, видов сырья или материалов – и динамика изменений их производства или добычи будет очень близка к той, которая характерна для нашей выборки. В каком-то производстве положение чуть лучше или чуть хуже, но по своему типу диаграмма изменений будет та же самая. Лучше всего дело обстоит в тех отраслях и производствах, которые работают на внешний рынок – в добыче нефти и газа, производстве металлов, удобрений, других энергоемких или грязных производствах.
При отборе примеров мы исходили из двух критериев. Во-первых, брали ключевые, системообразующие производства, то есть такие, чья продукция необходима для работы большого числа других производств или даже всего хозяйства в целом. Это, например, добыча энергоносителей, производство цемента или тракторов, железнодорожный транспорт.
Во-вторых, мы брали производства, которые самым очевидным образом составляют основу жизнеобеспечения людей, населения России. Производство хлеба и молока, электроэнергии и ситца, книг и лекарств, строительство жилья – вот примеры таких производств. В конце концов, первейшая цель хозяйства – обеспечить население страны совокупностью таких жизненно важных благ. По тому, как влияет реформа на их производство, можно судить о ее замысле.
В статистических ежегодниках и сборниках данные, ради экономии места, приводятся в компактной форме в виде таблиц. Мы же, в целях наглядности, представили их в форме графиков, построенных из данных за много лет. Так получились достаточно длинные временные ряды, которые позволяют видеть состояние того или иного производства за 10-20 лет до реформы и в ходе ее проведения – вплоть до 2000 г., а в некоторых случаях и до 2001 г. включительно.
Для части производств данные за некоторые годы отсутствуют (иногда они сообщались в справочниках только за последний год пятилетки или в среднем за пятилетку). В таких случаях приходилось прибегать к экстраполяции и заменять кривую, с ее неизбежными колебаниями от года к году, сглаженной прямой между двумя надежно установленными точками (например, между 1975 и 1980 гг.). Такие участки мы обозначали пунктирной линией. При этом, конечно, теряются нюансы, но на общей форме кривой это не сказывается и выявить общую тенденцию не мешает.
В небольшом числе случаев произошли изменения в методике (например, в классификации категорий продукта), и данные последних лет отличаются от данных, приведенных в старых справочниках. Например, в категорию «электрические машины крупные» после 1991 г. включены виды машин, которые раньше в эту категорию не включались. В результате показатель выпуска машин возрос примерно на треть. В таких случаях мы приняли за правило исходить из классификации новых справочников, хотя при этом данные по годам за предыдущие периоды мы использовать не могли. Из-за этого у нас несколько увеличилось число графиков, имеющих участки с пунктирной линией.
Представляя «жесткие», натурные показатели, мы сопровождали их самыми минимальными комментариями, в которые включили полезные добавочные сведения, чтобы не усложнять этими сведениями графики и не увеличивать число рисунков. Мы избегали построения зависимостей между разными показателями и обсуждения неочевидных процессов и ограничений. Такое обсуждение могло бы быть истолковано как попытка подтолкнуть читателя к определенным выводам.
Реформы в России в 1991 году
Материал из Documentation.
Содержание
[править] Экономика
15 ноября президент РСФСР Б. Н. Ельцин подписал пакет из десяти указов и правительственных постановлений о переходе России к рыночной экономике. [1]
[править] Денежная реформа
22 января началась последняя советская денежная реформа, получившая название «павловской» в честь ее создателя, министра финансов, а впоследствии премьера правительства СССР Валентина Павлова. В ходе реформы был осуществлен обмен 100- и 50-рублевых купюр на купюры нового образца. Проводился он в течение трех дней, суммы обмена были жестко ограничены. Из обращения было изъято всего 5 % той суммы, которая считалась избыточной. [2]
Эта реформа, по мнению Л. Григорьева, окончательно ухудшила ситуацию в стране. [3]
[править] Либерализация цен
В ноябре было объявлено о предстоящей либерализации цен. [4]
19 декабря вышло постановление правительства РСФСР № 55 «О мерах по либерализации цен». [5] [6]
[править] АПК
С 1991 года стала проводиться реформа аграрно-промышленного комплекса. [7]
С 1991 года начали создаваться фермерские хозяйства. [8]
[править] ЖКХ
Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России началась в 1991 году с момента принятия закона «О приватизации жилищного фонда в РСФСР». [9] [10]
[править] Судебная реформа
В 1991 году было принято решение о создании представительного органа судейского сообщества — Совета судей, который призван содействовать проведению судебной реформы, защищать интересы судей и представлять их в других органах государственной власти. [11]
24 октября российский парламент одобрил представленную президентом Ельциным Концепцию судебной реформы в РСФСР. [12] Концепция закрепила следующие задачи: [13]
В качестве реализации этих задач были обозначены следующие важнейшие направления: [14]
Как отмечают эксперты, авторы Концепции судебной реформы выдвинули весьма радикальные положения ее осуществления. В частности, основополагающей идеей являлся максимальный судебный контроль во всех сферах правоохранительной деятельности. Например, передача суду ряда функций, которые исполняет прокуратура: санкции на заседаниях, арест и т. п. [15]
В 1991 году был учреждён Конституционный Суд РФ. [16]
Россия после августа 1991 г.: поиски обновленной системы государственного управления и модернизация российской государственности
Экономическая программа новой власти: проблемы и противоречия перехода к рыночной экономике
После распада СССР и краха режима «перестройки» Горбачева новое руководство России взяло курс на завершение объявленного в октябре 1991 г. перехода к рыночным отношениям и формирование либеральной модели государства. Этому способствовала новая расстановка политических сил. После краха и ухода с политической арены КПСС (ее деятельность на территории России была приостановлена указом президента Б. Н. Ельцина в августе 1991), основные политические силы, отстаивавшие социалистический путь развития России, были дезорганизованы и находились в состоянии политического шока. Большая часть общества и часть высшей бюрократии, которая оказалась у власти, выступали за продолжение реформ.
В ноябре 1991 г. было сформировано новое правительство России. В его состав Президент РФ Б. Н. Ельцин ввел группу молодых экономистов-«рыночников» (А. Шохина, А. Чубайса, П. Авена и др.), объяснив этот необычный для того времени шаг тем, что в новых условиях либерального реформаторства надо было чем-то жертвовать — или молодостью, или опытом. Экономические вопросы в новом правительстве курировал Е. Т. Гайдар, именем которого привычно называют проведенные в этот период экономические реформы.
Осуществление радикальных реформ в экономике осложнялось рядом объективных факторов. Реформы проводились в достаточно сложной с точки зрения стартовых условий экономической ситуации. В начале 90-х гг. экономика России находилась в состоянии полного развала: страна имела внешний долг более 70 млрд долларов, отсутствовали золотые и валютные резервы, стремительно развивались инфляционные процессы, что привело к полному обесцениванию рубля, крайне неблагоприятно складывалась рыночная конъюнктура на главные товары российского экспорта. Все это усугублялось кризисом системы управления, развалом традиционных внутрихозяйственных связей и нараставшей диспропорцией в развитии экономики. Наряду с этим усиливалось сопротивление реформам со стороны приверженцев социалистического идеала, постепенно оправлявшихся от пережитого шока в недавних августовских событиях 1991 г., что не могло не отвлекать внимания руководства страны от главных проблем экономического и социального развития.
Вместе с тем высокий кредит доверия и популярность, которой пользовался в начале 90-х гг. первый Президент России, опиравшийся на поддержку граждан и большинства депутатов Верховного Совета, создавали реальную возможность для перехода к осуществлению радикальных преобразований в сфере экономики. Учитывая сложность предстоящих реформ, президент добился предоставления ему дополнительных полномочий для издания в течение первого года указов по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, инвестиционной и ряда других сфер деятельности. Кроме того, президент мог назначать глав местных администраций. С этой же целью была проведена реорганизация системы управления экономикой: сокращалось число отраслевых министерств, вместо них были созданы новые органы управления — Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом и ряд других новых учреждений.
Основным звеном разработанной осенью 1991 г. новым правительством России программы радикальных реформ стала реформа ценообразования, одним из авторов которой был Е. Т. Гайдар, считавший, что нерешительность Горбачева именно в этом вопросе являлась главной причиной провала начатых им экономических реформ. В качестве второго шага предусматривалось проведение приватизации государственной собственности, в том числе с участием иностранных инвесторов. В частности, планировалось в 1992 г. приватизировать 20% государственных предприятий в промышленности и 70% предприятий торговли и сферы услуг. Реализация этих мер при условии проведения жесткой финансово-кредитной политики, по расчетам разработчиков реформы, должна была, с одной стороны, ослабить экономический кризис и предотвратить реально существовавшую в связи с постоянным ростом товарного дефицита опасность голода в стране, с другой стороны, способствовать созданию в России нового класса собственников, формирование которого в рамках прежней системы государственного социализма было невозможно.
С точки зрения перспектив развития России выдвижение на первый план задачи создания широкого «среднего класса» было своевременным и не вызывало особых разногласий в обществе. Как уже не раз отмечалось, именно наличие такого класса обеспечило стабильность и устойчивость большинства западных демократий, явилось одной из главных предпосылок формирования основ правового государства в западных странах. Однако решить эту задачу в условиях России оказалось делом непростым: этому препятствовали как сам характер экономики, длительное время развивавшейся на основе планово-распределительной системы, так и отсутствие опыта рыночных отношений в стране. На результатах преобразований сказались также ошибки и просчеты разработчиков и исполнителей экономической реформы.
В отличие от предлагавшейся ранее группой экономистов программы «500 дней» правительство Гайдара решило сначала провести либерализацию цен, ввести свободные цены на все виды продукции и только после этого приступить к приватизации государственной собственности. Такой подход, вызывавший уже тогда критику со стороны специалистов, вступал в противоречие с существующими экономическими реалиями, был чреват рядом негативных последствий. Исходя из правильной посылки, строившейся на осознании невозможности вывода страны из кризиса без решения главной задачи — осуществления макроэкономической стабилизации, реформаторы не учли последствий резкого перехода к рынку в условиях сохранения сверхмонополизации экономики и низкого уровня жизни основных слоев населения.
Уже первые результаты начатых преобразований свидетельствовали о противоречивости нового курса правительства. Объявленное 2 января 1992 г. введение свободных цен, с одной стороны, привело к значительному расширению рынка продовольственных и промышленных товаров и в целом способствовало преодолению товарного дефицита, что в известной мере ослабило социальную напряженность в обществе. С другой стороны, при сохранении сверхмонополизации экономики цены на возникшем «диком рынке» выросли в десятки раз по сравнению с объявленным правительством ростом заработной платы, что сказалось в первую очередь на ухудшении положения работников бюджетных организаций. Согласно данным статистики цены на отдельные продовольственные товары выросли в 1992 г. по сравнению с 1991 г.: на говядину — до 221,5 руб. за 1 кг вместо 15,54 руб., на свинину — до 226 руб. за 1 кг вместо 14,38 руб., на колбасу вареную — до 271 руб. за 1 кг вместо 17 руб., на молоко — до 22,4 руб. за 1 л вместо 0,6 руб. Одновременно с этим значительно сократилось потребление населением продуктов питания: мяса — до 81% от уровня 1991 г., молока — до 56 %, овощей — до 84 %, рыбы — до 56%.
Несмотря на ряд существенных достижений в изменении макроэкономической ситуации в стране (из 250 тыс. государственных и муниципальных предприятий в 1992 г. в частную собственность перешло около 47 тыс., более 5,5 тыс. предприятий были преобразованы в акционерные общества), реформы Гайдара не привели к ожидаемой правительством стабилизации российской экономики. Падение промышленного производства в 1992 г. достигло 35%. Под давлением законодателей, профсоюзов и директоров промышленных предприятий правительство вынуждено было вернуться к финансированию убыточных предприятий, отказавшись от намеченного в начале реформы курса на проведение жесткой финансово-кредитной политики. Все это вело к ухудшению финансового положения страны, росту инфляции. Безрезультатными оказались переговоры правительства с Международным валютным фондом и странами «семерки» о получении кредитов: Запад отказал в финансовой поддержке под предлогом неустойчивости политической ситуации в России.
Пришедшее на смену команде Гайдара новое правительство во главе с В. С. Черномырдиным также не смогло сколько-нибудь серьезно улучшить ситуацию. Проводимый им курс на поддержку государственных предприятий (в первую очередь предприятий топливно-энергетического и оборонного комплекса), получавших от правительства значительные кредиты, равно как и стремление изменить положение с оплатой труда работников бюджетной сферы, требовали огромных затрат, что привело к дальнейшему усилению инфляции. Продолжался рост цен на товары и услуги. За 1993 г. они выросли по сравнению с предыдущим годом: на потребительские товары — в 9 раз, на платные услуги — в 25 раз. Одновременно шел процесс расслоения общества на богатых и бедных, что являлось одним из главных последствий приватизации, все больше приобретавшей номенклатурный характер. По официальным данным, к началу 1994 г. доходы 10% наиболее обеспеченных граждан в 11 раз превышали доходы такой же доли наименее обеспеченных. На начало 1994 г. 40 млн человек имели денежный доход ниже прожиточного минимума. Все это вызывало рост недовольства в широких слоях населения и отторжение проводимой правительством экономической политики, усиливало оппозицию реформам, вело к конфронтации политических сил в стране.
Развитие политической системы в постперестроечные годы. Осенний политический кризис 1993 г. и его последствия
Становление новой российской государственности проходило в обстановке затянувшегося противостояния новых институтов власти, прежде всего института президентства и сохранявшейся системы Советов с ее строгой иерархией и монополией на властные функции в государстве. Эта особенность во многом определяла характер и темпы преобразований в политической жизни российского общества. Реформирование политической системы проходило постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, указов Президента РФ. В 1990 г. была принята Декларация о защите прав и свобод граждан, имевшая принципиальное значение с точки зрения создания предпосылок для становления в России основ правового государства. Важным шагом в этом направлении явилось начало судебной реформы, в рамках которой происходило обновление правовой основы новой российской государственности. В ходе осуществления судебной реформы были учреждены такие новые органы, как Конституционный Суд, арбитражные суды, суд присяжных.
На проведение реформ негативное влияние оказывала сложная политическая ситуация в стране и, в частности, усилившееся в 1992–1993 гг. противостояние между законодательной и исполнительной ветвями власти. Основу для конфликтов между Кремлем, ставшим с начала 1992 г. официальной резиденцией Президента России, и Белым домом, в котором заседал Верховный Совет РСФСР, составляли резкая критика Верховным Советом и его председателем Р. И. Хасбулатовым политики правительства в сфере экономических реформ (главным объектом критики были вице-премьеры Е. Т. Гайдар, Г. Э. Бурбулис, М. Н. Полторанин) и разгоревшиеся в это время споры о концепции будущего государственного устройства страны в связи с подготовкой принятия новой Конституции.
Большим достижением нового руководства России стало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который определил принципы взаимоотношений между субъектами Российской Федерации (республиками, краями, областями, округами, Москвой и Санкт-Петербургом) и обозначившего границы государства. В апреле того же года договор был одобрен VI съездом народных депутатов Российской Федерации и подписан всеми бывшими автономиями (за исключением Татарстана и Чечни). Подписание Федеративного договора явилось первым шагом к проведению конституционной реформы в Российской Федерации. Однако реализация этой реформы натолкнулась на сопротивление в законодательном корпусе. VI съезд народных депутатов отклонил внесенный Б. Н. Ельциным на его рассмотрение проект новой Конституции в связи с предложением внести в его текст содержание Федеративного договора.
Полемика вокруг проекта новой Конституции, переросшая вскоре в острое противостояние президента и парламента, велась по одному из принципиальных вопросов: какой режим власти должна избрать обновленная Россия? Президент и его окружение отстаивали модель развития России по типу президентско-парламентской республики с сильной президентской властью, предполагающей наделение президента значительно большими властными полномочиями по сравнению с парламентом. Съезд народных депутатов и Верховный Совет, напротив, считали, что в России должна утвердиться форма государства с сильным парламентом и подконтрольным ему президентом. Как справедливо отмечают исследователи, за этими спорами отчетливо прослеживались реальные политические расчеты, ибо речь, в конечном счете, шла о борьбе между сторонниками советской и либеральной системы организации власти. В отличие от первой модели, исходившей из идеи всевластия Советов, вторая модель отталкивалась от принятых в мире форм правления (президентской, парламентской, смешанной парламентско-президентской республик), основанных на разделении властей.
Несмотря на достигнутые соглашения, конфронтация политических сил в стране в 1993 г. продолжала расти. На состоявшемся в марте 1993 г. VIII (внеочередном) съезде народных депутатов по настоянию руководства Верховного Совета был внесен ряд серьезных изменений в текст действующей Конституции, существенно расширявших полномочия законодательного органа и, наоборот, сокращавших права исполнительной власти. Реакция президента не заставила себя ждать. В качестве ответной меры на решения парламента, обвиненного Ельциным в подготовке антиконституционного переворота, Указом Президента РФ был введен режим особого управления. Одновременно на 25 апреля назначалось проведение референдума по вопросам о доверии президенту, о проектах новой Конституции и Закона о выборах, результатом которых должна была стать замена Съезда народных депутатов и Верховного Совета новым парламентом.
В связи с тем что Указ Президента РФ формально противоречил ряду положений действующей Конституции, особенно в той ее части, которая провозглашала Съезд народных депутатов высшим органом государственной власти, Конституционный Суд РФ признал решение Б. Н. Ельцина не соответствующим Конституции и выступил с инициативой проведения импичмента Президенту РФ. Однако, поскольку противникам Ельцина не удалось набрать для его отстранения необходимого конституционного большинства на съезде, съезд вынужден был согласиться с требованием президента о проведении референдума.
25 апреля 1993 г. состоялся первый в истории страны общенародный референдум о доверии Президенту РФ и поддержке народом курса реформ. Большинство участников референдума поддержали курс президента. В то же время избиратели высказались против досрочного проведения выборов президента и Съезда народных депутатов.
Снятию напряженности в обществе должно было служить созванное по инициативе Ельцина летом того же года представительное Конституционное совещание, одобрившее президентский проект Конституции, в основу которого была положена идея смешанной парламентско-президентской республики. Однако руководство Верховного Совета отказалось от участия в работе Конституционной комиссии, что заводило в тупик ситуацию с новой Конституцией и формированием новой системы государственной власти в стране. Исходя из создавшейся ситуации, 20 сентября 1993 г. Президент РФ подписал Указ «О поэтапной конституционной реформе в России», в котором объявил о роспуске Верховного Совета и Съезда народных депутатов России, проведении выборов в новые органы государственной власти и референдума о новой Конституции.
Против решения президента выступило руководство Верховного Совета во главе со спикером Р. И. Хасбулатовым и большинство членов Конституционного Суда. 23 сентября 1993 г. Чрезвычайный X съезд народных депутатов принял постановление, в котором действия президента квалифицировались как «государственный переворот». Оппозиция объявила об отстранении Ельцина от должности Президента РФ. Исполняющим обязанности президента и вице-президента был избран генерал А. В. Руцкой, который приступил к формированию параллельного правительства. В ответ на это Ельцин приказал блокировать Белый дом и потребовал от заседавших там парламентариев покинуть здание до 4 октября. 3–4 октября по призыву Руцкого, генерала А. Макашова и лидера ортодоксальной коммунистической организации «Трудовая Россия» А. Анпилова сторонники парламента попытались прорвать блокаду Белого дома. Одновременно были предприняты попытки штурма здания мэрии Москвы и захвата телецентра «Останкино». Создалась реальная опасность гражданской войны в России. По распоряжению Ельцина в Москву были введены армейские части, расстрелявшие из танков Белый дом и разогнавшие парламент и его защитников.
Октябрьские события, названные тогда же в прессе попыткой оппозиции осуществить «вторую Великую Октябрьскую социалистическую революцию», ускорили процесс окончательной ликвидации советской системы и формирования новой системы власти и управления в России. Вслед за роспуском Верховного Совета Российской Федерации были упразднены региональные съезды народных депутатов в большинстве субъектов Федерации. 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание — Совет Федерации и Государственную Думу.
Выборы в Государственную Думу отразили сложившуюся в это время расстановку политических сил. Считавшаяся пропрезидентской, проправительственной партия «Выбор России», которую возглавлял Е. Т. Гайдар, получила только 15,5% голосов избирателей, что свидетельствовало о растущем недовольстве общества результатами реформ, ассоциировавшимися с правительством Гайдара. Компартия России (КПРФ), возглавляемая Г. А. Зюгановым, завоевала 12,4% мест в парламенте. Неожиданный для многих успех ЛДПР во главе с В. В. Жириновским, получившей около 23% голосов избирателей, явился своего рода индикатором происходивших изменений в настроениях общества. Одновременно с выборами в новый парламент проводился референдум по проекту новой Конституции России. За проект новой Конституции проголосовало большинство избирателей, пришедших на выборы.
События осени 1993 г., названные в некоторых печатных изданиях «черным Октябрем», еще не получили адекватной оценки. Сторонники Ельцина доказывали, что президент боролся с антидемократической, прокоммунистически настроенной оппозицией, поднявшей мятеж против власти. Оппозиционеры, напротив, считали, что президент осуществил государственный переворот, силой разогнав законно избранный Верховный Совет. Совершенно понятно одно: трагическая развязка, сопровождавшаяся гибелью сотен мирных граждан во время штурма Белого дома правительственными войсками, могла бы не наступить, будь Россия в 1993 г. сформировавшимся демократическим правовым государством. Этого могло не случиться, если бы в ее истории и политической культуре общества были сильны традиции несилового разрешения подобного рода конфликтов. Исход конфликта мог быть иным, если бы в стране к тому времени существовало гражданское общество и сформировались политические партии, способные мирными парламентскими методами защищать интересы различных слоев населения.
Конституция Российской Федерации 1993 г. и формирование новых органов государственной власти
Несмотря на сказанное выше, выборы в декабре 1993 г. новых органов государственной власти и принятие новой Конституции РФ заложили правовые основы новой российской государственности, открыли новый этап демократического обновления России. Новая Конституция способствовала стабилизации политической обстановки в стране, поскольку создавала основу для нормального развития политического процесса, делая легитимными новые политические институты и структуры и утверждая общие требования ко всем участникам политической жизни, которые должны были отныне действовать в обязательных для всех конституционных рамках. Вместе с тем сложность обстановки, в которой принималась Конституция, и те события, которые ей предшествовали, не могли не отразиться на особенностях государственного устройства России и распределении власти в государстве, закрепленных в Конституции.
Конституция РФ провозгласила российское государство демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1 Основного закона). Носителем суверенитета и единственным источником власти в России согласно Конституции является многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституция отвергает любые формы незаконного захвата власти или присвоения властных полномочий, которые согласно статье 3 должны преследоваться по федеральному закону.
В новой Конституции впервые в истории российской государственности права и свободы человека и гражданина и их защита были приведены в соответствие с международными стандартами. Гарантируется неотчуждаемость основных прав и свобод человека. Провозглашается равенство прав независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В этой же связи в Конституции закреплено положение о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Важное значение имеет положение Конституции, наделяющее граждан Российской Федерации правом участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане России согласно Конституции имеют равный доступ к государственной службе. В статье 3 Основного закона закреплено право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
В отличие от советских конституций Конституция РФ 1993 г. максимально деполитизирована. Государственный строй в Российской Федерации определяется Конституцией как конституционный, а не общественный. В ней признается политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13). Главное требование Конституции в этой части состоит в том, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной. Конституция провозглашает равноправие всех видов собственности — частной, государственной, муниципальной и других. Принципиально новым здесь является то, что частная собственность признается равноправной с государственной, а само право частной собственности в Российской Федерации согласно статье 35, охраняется законом. В Конституции закреплено также право граждан Российской Федерации иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации, что невозможно было в условиях советского государственного строя.
Вместе с тем нельзя не видеть, что многие положения новой Конституции во многом носят характер пожеланий, ориентиров на будущее, они отражают не то, что уже существует в реальности, а то, по какому пути должна развиваться Россия. Так, статья 7 Конституции провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Здесь же говорится о том, что в Российской Федерации устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Ясно, что даже нынешний уровень жизни основной части населения России далек от тех критериев, которыми определяется социальное государство в современном мире. То же самое можно сказать и о характеристике Российской Федерации как демократического и правового государства, если учесть, что и сегодня на всех уровнях управления государством господствующей является персонификация политики и власти, преобладают неформальные отношения во властных структурах, правовой нигилизм и нарушения прав личности. Дальнейшего совершенствования требуют федеративные отношения в Российской Федерации.
Конституция РФ 1993 г. закрепила в качестве основного принципа осуществления государственной власти разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. В рамках разделения властей Конституция предусматривает независимость и самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах установленных полномочий.
Согласно новой Конституции (ст. 11) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Содержание Конституции позволяет говорить о преобладающей роли президента в системе государственной власти и управления, что явилось, безусловно, отражением борьбы в высших эшелонах власти в период принятия Основного закона страны. По Конституции президент наделен широкими правами. В качестве главы государства он определяет основные направления внутренней и внешней политики, формирует правительство, решает вопрос об отставке правительства, может отменять в установленном порядке постановления правительства, выдвигает кандидатуры судей в Конституционный Суд, имеет право распускать нижнюю палату парламента и назначать новые выборы в случае троекратного отклонения ею предложенной президентом кандидатуры председателя правительства.
Законодательную власть в Российской Федерации согласно Конституции осуществляет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, состоящий из двух палат. В верхнюю палату — Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Нижняя палата — Государственная Дума состоит из 450 депутатов, выборы которых проводятся по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе: половина депутатов избирается по избирательным округам, другая половина — по партийным спискам, на основе пропорционального представительства. Установление смешанной избирательной системы в Государственную Думу объяснялось отсутствием в России ко времени выборов Федерального Собрания первого созыва развитой партийной системы, что является главным условием установления чисто пропорциональной избирательной системы.
Отдельная глава Конституции посвящена органам местного самоуправления в Российской Федерации. По новой Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время они являются органами публичной власти, наделенными властными полномочиями, самостоятельны в пределах своих полномочий, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Положение Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, строго говоря, означает признание государством особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.
Принятие новой Конституции страны создало юридическую основу для национального согласия, строительства новой российской государственности. 28 апреля 1994 г. Договор об общественном согласии подписали представители органов исполнительной и законодательной власти, лидеры большинства политических партий, общественные деятели и представители духовенства, руководители субъектов Федерации. В рамках реализации основных положений Конституции были приняты Гражданский кодекс, Федеральные законы «О Конституционном Суде», «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995), другие законы и нормативные акты.
В 1996 г., во второй раз в истории страны, прошли выборы Президента РФ. В результате выборов, сопровождавшихся острой борьбой между кандидатами на пост президента страны, Б. Н. Ельцин был переизбран на второй срок, получив во втором туре голосования 55% голосов против 40,7% голосов, которые набрал лидер коммунистов Г. А. Зюганов.
К сожалению, последние годы президентства Ельцина не привели к улучшению жизни российских граждан. Наряду с экономическими трудностями, вылившимися в потрясший страну дефолт 1998 г. и сопровождавшимися дальнейшим обнищанием широких слоев населения, наблюдалось усиление негативных тенденций в системе государственного управления. Нарастала бюрократизация государственного аппарата управления. При всех недостатках советской системы государственной службы сильной ее чертой был высокий уровень мобильности, в том числе межрегиональной. В 90-е гг., напротив, главной проблемой стала чрезмерная замкнутость аппарата в рамках отдельных субъектов Федерации. Огромную роль в системе управления государством приобрела Администрация президента, подменявшая органы государственной власти и политические партии, концентрируя в себе политические интриги. При этом она все чаще выступала от имени президента, утрачивавшего способность управлять ситуацией. Показателем нестабильности в обществе являлась частая смена правительств. Только с апреля 1998 по май 2000 г. после отставки правительства В. С. Черномырдина сменилось пять кабинетов: С. В. Кириенко (апрель-август 1998), В. С. Черномырдина (август-сентябрь 1998 г., и. о. председателя Правительства), Е. М. Примакова (сентябрь 1998–май 1999), С. В. Степашина (май 1999–август 1999), В. В. Путина (август 1999–май 2000).