какие требования предъявляются к цивилизованному лоббированию
Глава X. ЦИВИЛИЗОВАННОЕ ЛОББИРОВАНИЕ
ЧАСТЬ II. ПАБЛИК РИЛЕЙШНЗ В ДЕЙСТВИИ
Лоббизм как особая система и практика реализации интересов отдельных организаций и разнообразных групп общественности путем целенаправленного влияния на законодательные и исполнительные органы государственной власти стал неотъемлемой составной частью политического процесса демократического общества. Значение этого явления можно, в частности, объяснить следующими обстоятельствами.
Прежде всего лоббисты или их группы выполняют важную функцию посредников между общественностью и органами государства, информируя последние об интересах отдельных групп граждан, состоянии дел в тех или иных сферах жизни. Безусловно, в процессе принятия законов и воплощения их в жизнь депутаты, а затем правительственные чиновники могут обращаться и, как правило, обращаются за консультациями и советами к профессиональным специалистам и экспертам. Но в отличие от знаний профессионалов знания собственно граждан, пропущенные сквозь их интерес и репрезенто-ванные лоббистскими структурами, оказываются более важными как с точки зрения понимания глубин жизни, так и с позиции легитимности принимаемых решений. Именно последнее обстоятельство становится наиболее весомым, поскольку доказывает, что лоббизм в его цивилизованных формах не является «улицей с односторонним движением». Лоббисты (группы давления на структуры власти), добиваясь преимуществ для себя, одновременно обеспечивают благоприятные условия восприятия обществом и конкретными группами общественности принятых государством законов.
Далее, институт лоббизма выполняет функцию упорядочения плюрализма общественных интересов. Понятно, что каждый человек, каждое общественное объединение преследуют свои специфические интересы. Более того, они стремятся защищать эти интересы всеми доступными им средствами с учетом юридических норм. Отсюда вполне логично, что в пределах определенного правового поля их интересы сталкиваются, а потому необходимы способы и механизмы сопоставления интересов и определения приоритетов. Даже если процесс лоббирования осуществляет незначительная группа людей, последствия лоббирования могут оказаться довольно масштабными и нередко затрагивают огромные массы населения страны.
Кроме того, положительная работа института лоббизма обычно выгодна обществу в целом. Позволяя сравнивать групповые интересы, возможности и последствия разнообразных действий в пределах легитимных демократических «правил игры» и способствуя отображению этих целей и возможностей в политических решениях, лоббизм существенно дополняет сложную систему сдерживаний и противовесов. Уже одно это обстоятельство заслуживает того, чтобы постепенно внедрять институт лоббизма и в Украине, в его цивилизованных, приемлемых для нашей политической культуры, формах.
И наконец, лоббизм в некоторой степени способен дополнять конституционную систему демократического правления. Он позволяет участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам общественности, которые так или иначе лишены этой возможности. Особенно это касается граждан тех избирательных округов, которым не удается выбрать своих представителей в парламент. Не имея своего депутата (что было нередким для Верховной Рады прежнего созыва), который бы с трибуны парламента мог заявлять о местных проблемах, группы общественности с помощью института лоббирования могут самостоятельно привлекать внимание к своим проблемам, влиять на процесс их законодательного урегулирования.
Суть лоббизма
История развития лоббизма действительно была наполнена фактами недозволенных методов давления на законодателей и чиновников. В США, например, несмотря на то, что конституция этой страны защищает право обращения (петиции) к правительству и что там давно уже принято соответствующее законодательство, регламентирующее лоббистскую деятельность, до сих пор еще кое-кто рассматривает лоббирование как попытку манипулирования законодательными и исполнительными органами власти.
И все же, в каких бы грехах не подозревали лоббизм, все это в конце концов не может затмить ту чрезвычайно полезную роль, которую он призван выполнять. Лоббизм в его современных, цивилизованных формах является широко используемой, легальной формой влияния разнообразных кругов и групп общества на аппарат государственной власти, особенно на парламент, причем влияния снизу. Основная задача демократического лоббирования — добиться того, чтобы в законодательных и нормативных актах государственной власти учитывались специфические интересы разных групп общественности, их организаций, не противоречащие интересам общества
По своей глубинной сущности лоббирование обеспечивает гласность политического процесса, делает его предсказуемым, расширяет круг участников политической жизни и ограничивает всесилие аппарата государственной власти. Оно выступает инструментом функционирования системы плюралистической демократии, который раскрывает глаза законодателям и государственным служащим на те последствия, которые могут иметь законодательные акты и административные распоряжения, принимаемые ими.
Функция лоббизма как особого политического явления базируется на фундаментальном праве каждого гражданина демократического общества направлять индивидуальные и коллективные обращения (петиции) органам государственной власти и должностным лицам. Это право зафиксировано в конституциях всех демократических государств мира В Конституции Украины (ст. 40) также записано, что «все имеют право направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения либо лично обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным и служебным лицам этих органов, которые обязаны рассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный законом срок».
ЦИВИЛИЗОВАННЫЙ ЛОББИЗМ
В развитых странах Запада лоббисты представляют собой штат высококвалифицированных специалистов, способных собрать необходимую информацию и склонить органы власти к принятию решения в пользу той группы, интересы которой
они представляют. Например, в США зарегистрированный лоббист обязан вести строгий учет проходящих через него средств и ежеквартально представлять клерку и секретарю подробный отчет, включая указание публикаций, осуществленных по инициативе лоббиста в поддержку или против определенного законопроекта.
Примером лоббизма в США может являться Национальная ассоциация поставщиков газа, которая многие годы добивалась отмены ограничений цен на газ; истратив через лоббистов более 2 млн. долларов, но она добилась своей цели.
В России еще не сформирована культура отношений между бизнесом и властью. Продвижение интересов компаний и предпринимателей в государственных органах, так называемый «лоббизм», носит нецивилизованный характер, и многие не видят разницы между ним и коррупцией. В российском законодательстве нет закона о лоббизме, и если будет введен закон, регулирующий лоббистскую деятельность, то он никоим образом не приведет к легализации взяток и коррупции. Разговоры о необходимости регулирования лоббистской деятельности звучали еще в ходе работы Верховного Совета СССР последнего созыва. Позже неоднократно предпринимались попытки его подготовить, но все инициативы так и не увенчались успехом. Но тема все равно осталась, и нужно подумать, через какой механизм лучше провести этот закон.
Люди, которые высказываются против закона «О лоббизме», по мнению председателя Совета директоров Центра политического консультирования «Николо М» Игоря Минтусова, либо вообще некомпетентны в этом вопросе, либо слишком заинтересованы в отсутствии самого закона. К первым эксперт относит тех, кто аргументирует свою точку зрения фразами в духе «. зачем нам лишний закон, если они все равно не выполняются», «родиной лоббизма является США, которые нам не указ», «. давайте сначала решим проблему коррупции» и пр. К людям, которые заинтересованы в отсутствии закона «О лоббизме» также можно отнести тех, кто не хочет платить налоги от лоббистской деятельности. Ведь если закон вступит в силу, лоббистская деятельность выйдет из теневого сектора и станет очень доходным бизнесом, с прибыли которого будут взиматься налоги.
Среди наиболее эффективных инструментов будущей лоббистской организации в условиях современной России можно выделить:
Первой победой на пути к цивилизованному лоббизму президент Всероссийской Ассоциации приватизируемых и частных предприятий Григорий Томчин считает закон о СРО (саморегулируемые организации). Принцип их работы, по его словам, может лечь в основу будущего закона «О лоббизме»: лоббист регистрируется как предприниматель и входит в состав соответствующей СРО.
По прогнозам журнала Forbes, профессия лоббиста будет входить в Топ-10 главных профессий 2012-2020 годах. На данный момент дисциплина «Лоббизм» отсутствует в реестре специальностей вузов в России. За рубежом образование в области Government Relations (взаимодействие c государством) дают ряд крупных университетов. Профессиональная подготовка в области взаимодействия с органами государственной власти в России ведется в рамках направления «Политология» по профилю «Взаимодействие с органами государственной власти», который реализуется на факультете политологии в МГУ.
Становление цивилизованного лоббизма в России поможет частично ликвидировать коррупцию в данном секторе экономики.
Какие требования предъявляются к цивилизованному лоббированию
29 октября 2009 г. Олег Румянцев, управляющий партнер Агентства, выступил в Москве на «GR-конгрессе» (Международной конференции специалистов по связям с органами государственной власти) со своим видением ключевых задач, стоящих перед профессиональным GR-сообществом по формированию эффективных и цивилизованных механизмов взаимодействия бизнеса и власти (текст выступления прилагается).
1.
«Мы работаем с тем правительством, которое имеем». Вот основная присказка, которую я не раз слышал на своей долгой GR стезе от руководителей крупных международных корпораций.
Это верно лишь отчасти. На своем конгрессе участники GR-сообщества вправе поговорить не только о том, каким мы хотим видеть наших лоббистов, но и о том, какими мы хотели бы видеть наших стейкхолдеров (контрагентов в органах государственной власти).
Поразительная ситуация: все, включая главу государства, в последнее время нелицеприятно критикуют нашу действительность. Значит действительно кризис. Один из самых решительных критиков, Д.А.Медведев, среди запущенных социальных недугов нашей страны, тормозящих наше общее движение вперед, указывает чрезмерное присутствие государства во всех сферах общественной деятельности.
Сфера внешних корпоративных связей и GR не исключение. Посмотрите на неприпудренный рейтинг лоббистов в РФ. Его возглавляют государственные чиновники либо руководители госкорпораций и компаний с государственным участием. Профессиональные GR менеджеры находятся в нижней части списка.
По данным рейтинга «Лучшие лоббисты России – август 2009 года», составленного Агентством экономических новостей по заказу «Независимой газеты», «лоббистами – первыми лицами» названы: глава президентской администрации Нарышкин (№1), руководитель Аппарата Правительства, вице-премьер Собянин (№2), вице-премьер Шувалов (№3), глава «Газпрома» Миллер (4 место), президент РЖД Якунин (5 место), глава госкорпорации «Ростехнологии» Чемезов (10 место), совладелец Gunvor Тимченко (13 место), главы Внешэкономбанка Дмитриев и Сбербанка Греф (15-16 места), гендиректора «Транснефти» Токарев (17 место) и «Сургутнефтегаза» Богданов (18 место), глава ВТБ Костин и руководитель «Роснанотеха» Чубайс (20-21 места), замыкает подрейтинг президент государственной же «Роснефти» Богданчиков. Первая тройка в подрейтинге «лоббисты – «профессионалы»: замглавы президентской администрации Сурков, вице-премьер Сечин, министр финансов РФ Кудрин; далее следует Депутат Государственной думы РФ Язев.… Можно не продолжать.
Комментарии не излишни, а просто необходимы.
Государственная Дума давно уже состоит в основе своей не столько из политиков, представляющих интересы избирателей, округов, территориальных общностей – т.е. своего рода лоббистов территорий, сколько из лоббистов конкретных компаний, производств и подотраслей. Все перевернуто с головы на ноги.
В заявленных в обращении «Вперёд, Россия!» мерах по осторожному, я бы сказал, гомеопатическому совершенствованию политической системы и демократических институтов перспективы изменения просматриваются очень слабо.
Между тем, отделение публичной власти от бизнеса с образованием профессионального сообщества профессиональных и ответственных GR коммуникаторов является частью стратегической задачи по преодолению избыточности государства. Что было отчасти оправдано в ситуации антикризисного управления, то не годится для нового этапа, если мы вообще хотим выйти из этапа старого.
Речь должна вестись и о том как узаконить цивилизованный лоббизм, Но, прежде всего о том, чтобы законодательно поддержать этот важнейший демократический институт, не дав выхолостить его потенциальное значение для развития системы отношений государства и общества.
Я вспоминаю как год назад, когда в Государственном правовом управлении Президента РФ обратились к теме законопроекта о регулировании лоббистской деятельности, прозвучало: при разработке законопроекта предстоит учесть не только международный опыт, но и «культуру и обычаи многонациональной России».
Нет, колесо должно быть только круглым, иначе ничего вперед не поедет и стоящего закона мы не получим.
В какой логике следовало бы рассматривать ФЗ о лоббизме?
· Попытки, предпринятые в 1990е гг. (от законопроекта Верховного Совета РФ до проектов 1995 и даже 2003 гг.) потерпели неудачу, т.к. на тот момент отсутствовали правовые конструкции, к которым можно было бы привязать лоббистскую деятельность и сделать её легитимной и прозрачной. Сегодня такие правовые конструкции уже частично появились.
Становится более четкой и прозрачной система государственного регулирования процессов сертификации, лицензирования, аккредитации.
Принимаются законы, развивающие положения Конституции РФ о праве обращаться в государственные органы (ст.33), праве граждан на ознакомление с документами и материалами, конституционной обязанности органов государственной власти, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами (ст.24). Государственные информационные ресурсы в эпоху информационного общества становятся более открытыми и доступными.
В конце прошлого года был принят ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ» от 26.12.08 №262-ФЗ. В начале этого года одним из первых был принят ФЗ от 9.02.09 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Эти законы регулируют отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей к информации, определяют основные принципы и способы такого доступа. Последний ФЗ вступит в силу совсем скоро – с 1 января 2010 года.
Но не будем заниматься самообманом. Показательны были комментарии в сети Интернет: «Теперь танк у Жванецкого просить не надо, чтобы сквозь дуло спрашивать: «скока, скока?!» J). Не все механизмы реализации закона можно назвать работающими или даже наличествующими… Увы, не получили достаточного развития механизмы реализации другой, 32 статьи Конституции – о праве граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Парламентское право постепенно развивается в надстройке, но с провалами на уровне фундамента, в отсутствие у палат парламента действенных контрольных полномочий.
· Закон о лоббизме призван дать гарантии для этой части системы демократических институтов, которые у нас подчас влачат несколько привядшее существование. Д.Медведев пишет, что «демократические институты в целом сформированы и стабилизированы», но к цивилизованному лоббизму это далеко не относится
Цивилизованный лоббизм основан на прозрачности отношений между группами интересов и органами государственной власти. Его узаконение следует рассматривать как важную антикризисную и пост-кризисную меру, которая обеспечивала бы эффективность конкуренции и ограничение государственной монополии. Как серьезный шаг по пути модернизации и рационализации нашей общественной жизни. Как шаг в борьбе с коррупцией.
· Главная опасность нецивилизованного лоббирования даже не в рисках коррупции, а в рисках пробивания неэффективных или вредных проектов.
В значительных масштабах непрозрачное лоббирование приводит к образованию застойных, ресурсопоглощающих производственных, социальных и политических анклавов, деформирующих всю хозяйственную структуру страны, что впоследствии десятилетиями невозможно исправить. Из далекого прошлого вспоминаются лысенковщина с ее тотальным «облесением», «поворот рек» с огромными затратами на землеройное производство, кукуруза и т.д. Из недавного и современности приходят на ум гигантские суммы, выделенные неподотчетным ни парламенту, ни даже правительству госкорпорациям, подчас израсходованные неэффективно и нецелевым образом.
В западных странах подобное лоббирование также приводит к принятию односторонних решений, рискованным бюджетным инвестициям, сомнительным налоговым льготам. В результате создаются производственные и иные структуры, которые в дальнейшем оказываются неэффективными и обременительными для общества в целом, но не поддаются ликвидации или санации, например, из-за неизбежных социальных последствий.
Здесь, конечно же, предстоит высветить, обсудить и решить ряд серьезных проблем.
Прежде всего, неприемлемым я считаю идею механического повтора понимания лоббизма как, прежде всего, кулуарного давления групп интересов на парламент в целях принятия или отклонения законопроекта.
Мы ведь не случайно так крепко бились в 1992-1993 гг. за форму правления, закрепляемую в новой Конституции Российской Федерации. Мне как самому непосредственному участнику конституционной реформы 1990-1993 гг. с самых первых шагов генезиса ныне сложившегося устройства государственной власти со всеми её перекосами были сомнительны эгоистические движущие мотивы сознательного увода исполнительной власти от парламентского и общественного контроля. Но поздно, это наша Конституция и наша жизнь: железная дорога прошла, что называется, мимо парламента. Большинство наших проблем носит системный характер и коренится в отсутствии такого контроля. При особом статусе исполнительной власти и статусе главы государства происходит добровольный отказ парламента даже от тех скромных полномочий, которые у него оставались по новой Конституции[2]. Впрочем, следовало бы прежде добиться возникновения подлинного парламента, чтобы было ясно кто и как этот парламентский контроль осуществляет в интересах общества.
Лоббирование на самом деле, имеет место не только, и даже не столько в парламенте, сколько в администрации и аппарате Правительства. Это только в США, где Конгресс действительно играет колоссальную роль в формировании общественных и хозяйственных процессов, так важно лобби в Конгрессе. Даже в Европе это уже не так. Законопроекты инициируются не в парламентах, а в правительствах. В парламентах господствует дисциплина партий. И партии правительственного большинства автоматически поддерживают правительственные законопроекты точно так же, как в России. Американской независимости депутатов в ЕС нет. Если лоббирование и происходит, то оно происходит на внутрипартийном уровне. И это, кстати, тоже не мешало бы предусмотреть в законе.
За последние 6-7 лет количество стейкхолдеров в органах государственной власти резко сократилось. Стейкхолдер №1 в России – это председатель Правительства. По многим вопросам имеет смысл обращаться лишь в одно окно: анти-бюрократический принцип «одного окна» получил в нашей стране свое особое прочтение.
Лоббизмом занимаются все, кто имеет доступ к ключевым фигурам механизма принятия решений. Занимаются подчас втемную, непрозрачно. И опасность нового ФЗ о лоббизме, буде он неудачным, потенциально состоит именно в том, что официальные государственные лоббисты попросту уберут с этого поля «любителей». Одни продолжат работать втемную, по-своему эффективно. Другие будут вынуждены открывать коммерческие тайны своих клиентов, открывая официальный канал утечки информации. Новый ФЗ о лоббизме не должен стать средством защиты официальных государственных лоббистов от лоббистов из среды гражданского общества.
Начать же нужно с законодательного обеспечения реализации нормы запрета чиновникам исполнительной власти на любых ее уровнях, равно как и парламентариям занимать должности в бизнесе, в том числе и находящемся в акционерной или иной собственности государства. Без этого ни о каком-либо цивилизованном лоббировании вообще не может быть речи. Нечто подобное было в мое депутатское время в Верховном Совете РФ. Иначе не стоит называть лоббированием то, что лоббированием не является. Также как называть парламентом то, что не является парламентом. А «модернизацией» то, что модернизацией не является, а сводится лишь к «модернизации» названий.
На мой взгляд, в основу нормативного регулирования должен быть положен принцип информативности, конкурсности и открытости лоббирования. Проще говоря, общество и потенциально заинтересованные лица должны знать об имеющихся запросах на лоббирование той или иной проблемы или проекта и иметь возможность представления конкурирующих предложений.
Практически (как это уже предусмотрено в ряде стран) лоббист должен быть не только зарегистрирован в соответствии с его направлением при соответствующем уполномоченном институте или лице, принимающем решение, но регистрация должна осуществляться на платной (в соответствии с тарифами, по аналогии с судом или нотариатом) и конкурсной основе. Должна быть юридически обеспечена возможность конкуренции между лоббируемыми проектами, а само лоббирование информативным и в этом смысле открытым.
При таком подходе уменьшается риск коррупции и, что возможно еще важнее, риск продвижения сомнительных проектов. Открытость и конкурентность куда более надежные гарантии качества проектов, нежели закрытые экспертизы и односторонние заключения.
Так что как ни собирай кубик Рубика, все равно получается автомат Калашникова. Как ни требуй модернизации без перемен в системе, все равно приходишь к мысли что без отказа от политической и экономической государственной монополии, без прозрачности работы государственного механизма, и, особенно, исполнительной власти, дело никуда не сдвинется.
GR-сообщество как партнер государственной власти заинтересовано в этом.
Цивилизованный лоббизм как способ узаконения коррупции
Цивилизованный лоббизм как способ
Для всех очевидно, что лоббизм представляет собой особый вид деятельности, связанный с оказанием давления на органы власти с целью принятия тех или иных решений. Но когда возникает вопрос, хорошо это или плохо оказывать на кого бы то ни было давление, в чем оно выражается, мнения расходятся.
С одной стороны, все признают, что способы оказания давления на государственных чиновников чрезвычайно разнообразны и наиболее эффективные из них – это подкуп, шантаж, мошенничество, угрозы. Не случайно слово «лоббирование» стало нарицательным для обозначения любых нечестных политических и торгово-экономических сделок во властных структурах. Нелишне напомнить, что политический оттенок слову лоббизм (лобби) придали в Америке еще в середине 19 века, когда термином «лоббирование» начали обозначать покупку голосов за деньги в коридорах конгресса.[1] В других же государствах (включая Англию – страну, которую все же следует признать провозвестницей современного толкования этого слова) такая политика признавалась предосудительной, и именно по этой причине это слово прижилось в большинстве стран мира в отрицательном значении. Лоббистов ругают, лоббизм клеймят, лобби признается источником многих коррупционных скандалов.
Один из активных сторонников легального, цивилизованного лоббизма доктор юридических наук, профессор, на научном семинаре Евгения Ясина 20 ноября 2005 заявил: «Коррупция будет процветать там, где нет действенных, открытых и правовых механизмов взаимодействия бизнеса и власти, а равно и легитимного института лоббирования». Однако в процессе обсуждения вопрос, когда у него спросили, может ли он как юрист показать, в чем отличие лоббизма от коррупции, остался открытым, и вряд ли эти два явления можно будет развести. Лоббизм основан на коррупции, коррупция процветает там, где орудуют лоббисты.
Как видим, налицо две совершенно противоположные позиции на природу лоббизма. Поскольку изначально суть лоббистской деятельности заключается в оказании давления на государственных чиновников, от которых зависит принятие решений (этот постулат всеми принимается безоговорочно), зададимся простым вопросом: существуют ли цивилизованные, морально оправданные, гуманные способы оказания давления на государственных чиновников? Если да, то действия лоббистов можно признать справедливыми и оправданными. Если нет, то лоббизм подлежит осуждению.
В принципе оказывать на кого-то давление аморально и противозаконно. Если чиновник не выполняет своих прямых обязанностей либо намекает, а порой даже требует за свои действия определенного вознаграждения, то единственный способ оказания в таких случаях на него давления – это власть закона, это угроза привлечения его к служебной, административной, уголовной или иной другой ответственности. Вот это и будет цивилизованный подход к обузданию чиновничьего произвола.
Что значит легализовать лоббистскую деятельность? Можно ли придать цивилизованный характер любому способу оказания давления, влияния на органы власти с целью принятия тех или иных решений? Прозрачными взаимоотношения власти и бизнеса может сделать только закон. Чтобы избиратели видели, чьи интересы отстаивает тот или иной политик, последний должен быть открыт и доступен для публики. Лоббизм же по сути своей представляет собой тайные операции.
Словом, принятый закон признал лоббизм как особый вид профессиональной деятельности, ограниченный, правда, пределами только Конгресса США. В соответствии с этим законом лоббисты обеспечивают защиту в Палате Представителей и Сенате Конгресса США интересов, прежде всего, крупных корпораций. Среди экономических и финансовых гигантов, чьи интересы защищают лоббисты, можно назвать Национальную ассоциацию производителей, риэлтеров, Торговую палату США и т. д. В законе также отмечается, что тех, кто тратит на эту деятельность не менее 20% процентов своего рабочего времени, следует признать профессиональными лоббистами. Однако представителей крупного капитала в законодательных органах США профессиональными лоббистами можно считать весьма условно. Во-первых, в действительности под вывеской лоббистов на самом деле работают профессиональные политики, адвокаты, юристы, бывшие и действующие чиновники, министры и т. д. Во-вторых, что же это за профессия, если на нее тратится всего 20% рабочего времени? Поэтому правильнее будет сказать, что лоббист не профессия, а призвание, это использование своих знаний, опыта и связей в не вполне законном давлении на правительство, парламент, любое государственное учреждение с целью принятия важного решения, сулящего большие прибыли.
Способствовал ли принятый закон искоренению противозаконной деятельности лоббистов? Весьма сомнительно. В противном случае, чем объяснить, что в тех же США время от времени предпринимаются попытки ограничить деятельность лоббистов по подкупу чиновников. Так, по закону 1995 года чиновникам предоставляется право получать в год от посторонних лиц подарки на сумму не более 100 долларов, при этом цена одного предмета не должна превышать 50 долларов. Гонорар же за публичное выступление не может превышать 2000 долларов. Изощренность и бессилие подобных мер заключается не только в определении стоимости подарка, но и цены отдельного предмета и публичного выступления. Совершенно очевидно, что они носят характер паллиативов, то есть беспомощных попыток ограничить коррупционные поползновения чиновников. Об искоренении этого зла и речи быть не может.
Не случайно, поэтому в большинстве стран Запада нет специальных законов о лоббизме? Нормы, регулирующие деятельность специалистов по продвижению экономических и иных интересов различных корпораций и крупных компаний в законодательных органах, скорее всего можно назвать мерами противодействия лоббизму, нежели узаконения такового. В ФРГ, например, с 1972 года действует так называемый Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. Можно ли такую деятельность назвать лоббистской? Вряд ли. Она более напоминает обычную юридическую практику. Правда, в соответствии с этим Кодексом депутаты тоже могут заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента, но тогда они обязаны заранее заявить, чьи интересы они представляют в парламенте, чтобы избежать коррупционных злоупотреблений. Сокрытие этого может повлечь определенные санкции. Поэтому эти нормы в большей степени свидетельствуют об ограничении лоббизма, нежели его поощрении.
Таким образом, совершенно очевидна связь между коррупцией и лоббизмом. Но что можно противопоставить коррупции в гражданском обществе? Как это ни странно, считается, что на ее пути надежным заслоном может служить так называемый цивилизованный лоббизм. Считается, что бизнес-сообщества как основа гражданского общества, более других заинтересованы в том, чтобы существующим сегодня коррупционным отношениям взамен пришла система цивилизованного лоббизма. Цивилизованный лоббизм якобы есть во всех странах. Утверждается, что лоббизм в органах власти необходим и неизбежен, но его надо ввести в цивилизованные формы. Предполагается, что принятием соответствующего законодательного акта можно обеспечить контроль за правильностью и законностью действий лоббистов. Вот что пишет украинский социолог : «Для того чтобы лоббизм стал формой цивилизованного согласования интересов и установления связей между их носителями и властью, необходимы определенные политические условия. Значение некоторых из них подтверждает практика стран, которые прошли период нелегального лоббизма, и где сегодня он уже превратился в респектабельную и уважаемую профессию».[6] Но вот что странно, сторонники узаконения лоббистской деятельности не могут привести примеров лоббизма как «респектабельной и уважаемой профессии».
Когда говорится о законных средствах и способах продвижения или защиты чьих-то интересов, не может быть и речи о привлечении к этому лоббиста. Лоббист появляется там, где закон препятствует удовлетворению завышенных требований какого-либо бизнесмена, например, в получении лицензии на сверхприбыльную деятельность. И тогда начинается интенсивный поиск людей в государственных структурах, от которых зависит принятие того или иного решения в обход закона, выискиваются способы оказания на него давления. Способы и средства воздействия могут оказаться эффективными только при условии, если у чиновника, от которого зависит принятие нужного решения, будет полная уверенность, что его труды, связанные с нарушением закона: а) не будут разоблачены и б) будут соответствующим образом вознаграждены. Все это является чистой воды коррупционной деятельностью. Если обеспечивается гарантия сохранения в тайне достигнутых договоренностей, если есть возможность беспрепятственно обойти закон, лоббизм торжествует и расширяет границы своего влияния. Именно поэтому лоббирование оказывается наиболее удачным способом и эффективной формой решения экономических и политических задач для лиц, которым действующий закон является преградой для обогащения. Иначе говоря, лоббизм позволяет с помощью правительственных чиновников путем подкупа, уговоров и обещаний добиться того, что не позволяет открытый и законный способ продвижения своих интересов.
Чем вообще можно объяснить появление понятия «цивилизованный лоббизм»? Вероятно, дело в том, что категорически отрицать коррупционный характер лоббистской деятельности мало кто решается. Но может быть в нем (лоббизме) есть какие-то привлекательные черты, которые можно назвать цивилизованными, то есть справедливыми, законными, гуманными. К тому же существует американская практика узаконения, легализации лоббизма. Почему бы этот опыт не внедрить в своей стране? По известным причинам все американское априори признается лучшим, достойным подражания. Этими соображениями, видимо, и объясняется появление таких понятий, как легализованный, цивилизованный лоббизм, который противопоставляется теневому, незаконному, коррупционному. Появились и такие понятия, как «черное» и «белое» лоббирование.[7] Все это делается для того, чтобы как-то теоретически обосновать необходимость принятия и у нас закона о лоббизме. Отсюда и делаются попытки противопоставлять теневой лоббизм так называемому цивилизованному лоббизму. Что же получается тогда? Оказывается, есть лоббизм в хорошем смысле этого слова, и его надо легализовать, разрешить, узаконить. Но есть плохой, негативный, порочный лоббизм, который надо осудить. Придание лоббизму черт, которые ему не свойственны – открытость, прозрачность, цивилизованность – глубокое заблуждение. Лоббирование, как его не назови – теневое, легализованное, цивилизованное – не меняет своей сущности и не может ее изменить по той простой причине, что она (ее сущность), если угодно, генетически в ней заложена, а потому лоббист будет всегда стремиться скрыть от общества свои подлинные интересы и способы достижения своих целей. Лоббистская деятельность не имеет ничего общего с открытостью и прозрачностью своих намерений при принятии решений. Узаконение лоббистской деятельности как раз на руку лоббистам. Это придаст им уверенности в реализации своих противозаконных действий. Закон будет служить прикрытием для различного рода мошеннических операций.
На чем основано утверждение, что для противодействия теневому лоббизму и коррупции, которые идут рука об руку, считается крайне необходимым разработку закона о лоббистской деятельности? На чем строятся предположения, что такой закон обеспечит полную легализацию влияния по интересам в структурах бизнеса и власти, создаст условия для успешной реализации административных реформ? Нет обоснований, которые рассеяли бы эти сомнения. Даже напротив, неоднократные попытки принять такой закон заканчивались ничем. И не потому, что этому противились какие-то мифические силы. Когда говорят, что принятие подобного закона может стать действенным механизмом противодействия теневому лоббизму, его сторонники находятся в плену ложных представлений о сущности лоббизма. Это означает то же самое, если бы мы говорили о придании цивилизованности некоторым видам и формам мошенничества, коррупции, воровства. Неудачи с принятием Закона о лоббизме вовсе не связаны с противодействием этому некоторых заинтересованных кругов бизнеса и власти, как это утверждается сторонниками узаконения лоббистской деятельности. Все с точностью наоборот, они обусловлены невозможностью узаконить противозаконную деятельность. Но если гипотетически представить, что этому оказывается колоссальное противодействие со стороны различных корпораций, финансовых структур и олигархов разных уровней и купленных ими представителей законодательной и исполнительной власти, значит признать, что лоббизм и здесь торжествует, оказывая успешное противодействие любым попыткам продвижения проектов закона о лоббистской деятельности.
В чем причины неудач легализации лоббизма, придания ему цивилизованного характера? Не только в США, но и в других странах, строящих демократически открытое общество, эти усилия пока не увенчались успехом. Уже более десяти лет делаются попытки принять закон о лоббистской деятельности в России, Казахстане, да и в других странах, однако безуспешно. И дело не только и не столько в том, что этому якобы противятся законодатели и бизнесмены, которые при посредничестве лоббистов путем закулисных переговоров обеспечивают принятие выгодных для них законопроектов и правительственных решений. Все же большинство лоббистов и те, на кого они работают, прекрасно осознают, что их деятельность преимущественно носит нечестный характер и со временем она будет разоблачена и наказана. По своей природе лоббизм не в состоянии работать в открытом режиме, при ярком свете, в присутствии большого скопления людей. Выражаясь фигурально, если высветить его лицо, он перестает быть самим собой, обретает иные черты и свойства. Легализовать лоббизм, придать ему цивилизованный характер означает изменить его облик, но тогда он характеризуется такими признаками, которые не имеют ничего общего с лоббизмом в том понимании, который сегодня в него заложен.
Не выдерживает никакой критики утверждение о том, что под лоббизмом подразумевается способствование принятию органами власти тех или иных решений, не связанных с подкупом государственных чиновников. Деятельность не связанная с подкупом государственных чиновников, не имеет никакого отношения к лоббизму. Это нечто иное. Когда говорят, что легализация лоббистской деятельности позволит сделать прозрачными взаимоотношения власти и бизнеса, чтобы избиратели видели, чьи интересы отстаивает тот или иной политик, в этом утверждении тоже происходит подмена понятий. Прозрачные взаимоотношения власти и бизнеса – это обычная юридическая практика. Подобную деятельность можно только приветствовать. Лоббистская же деятельность изначально предполагает достижение намеченных целей способами, которые преследуются по закону.
Утверждается, что общество сможет успешно бороться с теневым лоббированием только при условии одобрения концепции цивилизованного лоббизма. Почему? Потому что продвижение интересов бизнеса на любом уровне обретает черты и форму теневого лоббирования, когда для власти и бизнеса коррупция оказывается единственным способом принятия экономических решений. Говорится, что для противодействия теневому лоббизму и коррупции, которые идут рука об руку, крайне необходима разработка закона о лоббистской деятельности. Такой закон якобы обеспечит полную легализацию влияния по интересам в структурах бизнеса и власти, открытость связей и взаимодействий в этих сферах. Другими словами, предполагается, что принятием такого закона теневому лоббизму будет противопоставлен открытый, цивилизованный лоббизм. Как говорится, благими намерениями дорога в ад вымощена. Не может одно и то же явление выступать в двух ипостасях, иметь две сущности. Лоббизм не может быть одновременно и хорошим, и плохим. Одно исключает другое. Нельзя принятием закона легализовать противозаконную деятельность.
Теневое лоббирование – это масло масляное. Лоббизм – явление, которое пребывает только в тени. Вновь обратимся к опыту правового регулирования лоббизма в США. Там, как уже было сказано,
Беда даже не в этих перечисленных бюрократических издержках, а в том, что все равно скрытый лоббизм остается. В самом деле, можно ли как-то запретить кулуарные встречи и договоренности, которые почему-то называются деловыми контактами? Они основываются на доверительных началах, взаимных услугах, часто в обход закона.
То, что принято называть легализованным лоббизмом, на самом деле представляет собой обычную практику адвокатской деятельности. Возьмем опыт Канады. Там, законом о регистрации лоббистов выделили три категории лоббистов: 1) лоббист-консультант; 2) внутренний лоббист корпорации; 3) внутренний лоббист организации. Если мы в этой классификации слово «лоббист» заменим словами «адвокат», «юрист», что-нибудь изменится? Ничего! Суть та же: поддержание интересов своих клиентов, фирм, корпораций и т. д., но уже на законных основаниях, ничего не имеющего общего с подлинным лоббизмом.
Не случайно в таких странах, как Франция, Италия, Германия вообще нет законодательства о лоббизме. А в Индии лоббизм преследуется по закону как одна из разновидностей коррупции.
Нет конкретных нормативных актов, регламентирующих лоббистскую деятельность, и в Европейском Союзе. Там поступили разумно, приняв так называемый «Кодекс поведения консультантов», который определяет этические правила взаимоотношений учреждений Европейского Союза с заинтересованными организациями, фирмами, корпорациями и их представителями, прежде всего через их юридические службы.
Какие выводы следуют из всего сказанного?
Современный лоббизм – сугубо американское изобретение, порожденное самой политической системой Соединенных Штатов. Там лоббирование считается вполне законной профессией, которая настолько же стара, сколько существует американская демократия. С самого начала к лоббистской деятельности стали относить попытки заполучить голоса законодателей путем их подкупа. В дальнейшем лоббисты весьма успешно внедрились в сферу теневой экономики.. Сегодня в США лоббирование представляет собой весьма доходный бизнес для всех штатов без исключения. Решения на многомиллионные сделки принимаются практически каждый день по самым животрепещущим вопросам, например: получение лицензии на какой-либо вид деятельности, дающий большие дивиденды; заключение выгодных контрактов на дорожные и строительные работы; сервисное обслуживания различных служб; установление соответствующих цен на лекарственные препараты и т. д.
Коррупционная деятельность лоббистов очевидна для всех. Очевидно и то, что запретить этот вид деятельности практически невозможно. Время от времени предпринимаются попытки ограничить сферу деятельности лоббистов. Еще в 19 веке в некоторых штатах постановили считать лоббизм на своей территории преступлением. С начала 20 века стали вноситься законопроекты об ограничении лоббистской деятельности. Именно так следует расценивать Федеральный закон 1946 года о регулировании лоббизма. Но и он оказался неэффективен, поскольку скандалы, связанные с разоблачениями незаконных сделок с участием лоббистов, не прекращаются и по сей день.
Лоббизм – явление тщательно скрываемое, трудно узнаваемое, но в то же время всегда сопутствующее некоторым процессам, где сталкиваются экономические, политические интересы различных групп, партий, движений, фирм, корпораций. Всегда находятся люди, обладающие профессиональными навыками, хорошо налаженными связями, готовыми за вознаграждение добиться принятия какого-либо решения в обход закона. В этом и заключается суть лоббистской деятельности. Узаконение такой деятельности – самообман. Как только лоббизм укладывается в рамки закона, он перестает быть таковым, и превращается в обычную юридическую службу по оказанию различных услуг. Но если легальная деятельность не приносит успеха, что нередко случается, а интересы какой-либо корпорации, фирмы, бизнес-объединений настоятельно требуют принятия искомого закона, на авансцене появляется фигура лоббиста, предлагающего свои услуги за большое вознаграждение. Скрытость, латентность дает возможность выживать этому негативному явлению. Лоббизм постоянно мимикрирует под различные формы и виды легальной деятельности. Если лоббисты под видом защиты законных интересов своих клиентов организовали поток публикаций в средствах массовой информации с разоблачительными и клеветническими измышлениями в адрес своих оппонентов, письменных обращений, массовых петиций с призывами принятия какого-либо закона либо отмены уже принятого и этими акциями достигли своих целей, доказать незаконность подобных акций очень трудно.
Однако незаконность, даже преступность подобных действий выражается в получении несоразмерно высоких вознаграждений за оказанные услуги. В результате закон может быть принят, противник оклеветан, высокие прибыли реальны и ожидаемы. Таким образом, опасность лоббирования заключается в последствиях, в нанесении ущерба государственным и общественным интересам.
[1] См.: Политология. Энциклопедический словарь. М.,1993,с.159-160.
[2] См., например: Азбука лоббирования. М.:ИРИС,2004; Лоббизм. М.: Фонд «IQ» 1995; Лоббизм в США как политический институт // США. Экономика. Политика. Идеология. 1995. №1; История лоббизма в России. Либеральная миссия. М; Лоббизм как специфическая форма коммуникаций с общественностью // Вестник Московского государственного университета (Социология и политология). 2002, №3; Паблик рилейшнс. Что это такое. М.: Новости, 1990 и др.
[3] Лоббирование. Как добиться от власти нужных решений. – СПб.: Питер, 2008, с.7.
[4] GR. Практикум по лоббизму в России. – М.:2007, с.333.
[6] Лоббизм как специфическая форма коммуникаций с общественностью // Вестник Московского государственного университета (Социология и политология). 2002,№3.
[7] См.: Независимая газета, 2000, 16 марта.