Свойства россии как федеративного государства
Россия как федеративное государство
Вы будете перенаправлены на Автор24
Федеративное государство – это характеристика территориального устройства публичного управления конкретного государства, предполагающая распределение полномочий публичного управления по вертикали между федеральным центром и субъектами федерации как равными публично-правовыми образованиями в составе единого государства.
История становления России как федеративного государства
Федеративное устройство – это сложная организация публичного управления в едином государстве посредством распределения публичной власти по вертикали между системой федеральных органов и системами органов субъектов федерации для наиболее эффективной реализации властных полномочий.
Россия как федеративное государство прошла три основных стадии развития:
Готовые работы на аналогичную тему
Конституционные основы России как федеративного государства
Современное федеративное устройство Российского государства определяется следующими конституционными принципами:
Особенности и проблемы России как федеративного государства
Россия как федеративное государство характеризуется специфическими чертами по сравнению с федеративными зарубежными государствами. Если обычно формированию Федерации предшествует объединение двух или нескольких государств для наиболее эффективного совместного решения общих политических задач, то образование Российской Федерации шло противоположным путем: Россия как федеративное государство формировалась посредством образования на ее территории автономных субъектов по территориальному или национальному признаку.
Теорией и практикой публичного управления выделяется ряд проблемных аспектов, касающихся федеративного устройства публичного управления в стране. В число таких проблемных аспектов можно включить следующие:
Названные проблемные аспекты могут быть преодолены посредством совершенствования законодательного регулирования распределения объектов управления по вертикали между федеральным и региональным уровнями публичного управления в стране.
Особенности России как Федеративного государства
1. Россия как Федерация была построена не на договорных отношениях, а продекларирована. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой всероссийским съездом в августе 1918 года, закреплялось учреждение Советской Российской Республики как федерации советских республик.
Россия как Федерация основывалась на автономных началах, автономии не обладали государственным суверенитетом.
В основу построения Федерации были положены следующие принципы:
а. принцип самоуправления;
б. принцип руководства со стороны центра.
В соответствии с Конституцией все эти субъекты можно разделить на две группы:
а. национально-государственные образования (республики, автономные области, округа);
б. территориально-государственные образования (края, области, города федерального значения).
Имеются сложносоставные субъекты края или области с входящими в их состав автономными округами.
1. Структура Конституции.
Действующая Конституция России состоит из Преамбулы и двух разделов. В Преамбуле провозглашается, что народ России принимает данную Конституцию; закрепляются демократические и гуманистические ценности; определяется место России в современном мире. Первый раздел включает 9 глав и состоит из 137 статей, закрепляющих основы политической, общественной, правовой, экономической, социальной систем в Российской Федерации, основные права и свободы личности, федеративное устройство Российской Федерации, статус органов публичной власти, а также порядок пересмотра Конституции и внесения в неё поправок. Второй раздел определяет заключительные и переходные положения и служит основой преемственности и стабильности конституционно-правовых норм.Непосредственно структуру Конституции России можно отобразить следующим образом:
Раздел первый
a. Глава 1. Основы конституционного строя (статьи 1—16)
b. Глава 2. Права и свободы человека и гражданина (статьи 17—64)
c. Глава 3. Федеративное устройство (статьи 65—79)
d. Глава 4. Президент Российской Федерации (статьи 80—93)
e. Глава 5. Федеральное Собрание (статьи 94—109)
f. Глава 6. Правительство Российской Федерации (статьи 110—117)
g. Глава 7. Судебная власть (статьи 118—129)
h. Глава 8. Местное самоуправление (статьи 130—133)
i. Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции (статьи 134—137) Раздел второй. Заключительные и переходные положения
2. Республики в составе Российской Федерации.
Республика в составе РФ — есть демократическое государство, входящее в состав РФ на правах ее субъекта. Являясь государством по Конституции России, она обладает определенными признаками как государство.
1. Имеет свою Конституцию.
3. 2. Имеет собственную систему законодательства (ст. 76 К).
4. 3. Имеет свою систему органов государственной власти.
6. 5. Имеет свои исключительные предметы ведения (ст. 73 К) и предметы совместного ведения с РФ (ст. 72 К). В данных сферах осуществляют свою компетенцию органы государственной власти республики.
Имеет свою территорию, которая не может быть изменена без ее согласия (ч. 3 ст. 67).
7. Имеет свое гражданство.
8. Имеет свои символы.
9. Может иметь свой государственный язык или языки.
10. Республика обладает международной правосубъектностью, т.е. может подписывать договоры с другими государствами, открывать зарубежные представительства и участвовать в деятельности международных организаций. Данная правосубъектность все же ограничена, она не может противоречить Конституции РФ, законодательству РФ и двусторонним договорам между РФ и республикой. Международная деятельность республики координируется федеральными органами государственной власти совместно с органами власти республики.
1. Толкование Конституции.
Конституция — исключительный нормативно-правовой акт государства и общества. Это налагает особую ответственность на орган, осуществляющий ее официальное толкование, а также определяет специфику самой интерпретационной деятельности органа конституционной юрисдикции. Конституция Украины: а) является высшим правовым актом государства, основным источником национальной правовой системы; б) базой текущего законодательства; в) определяет компетенцию органов государственной власти, в том числе Верховной Рады; г) устанавливает цели, задачи и объекты правового регулирования; д) обладает высшей юридической силой; е) устанавливает соотношение норм внутреннего и международного права. Конституционные нормы обладают повышенной стабильностью, особо охраняются государством, оказывают решающее влияние на общественные отношения, Конституцию, как правило, значительно труднее толковать, чем обычный закон. Это связано прежде всего с тем, что Конституция не только чисто юридический, но и политический документ, имеющий не только внутригосударственную, но и международно-правовую значимость (с точки зрения имиджа страны). Современные конституции являются компромиссом различных сил, участвующих в их разработке. А это значит, что она отражает результаты политической борьбы и закрепляет уровень развития общественных отношений, составляющих предмет ее регулирования.
2. Характеристика края и области как субъекта Российской Федерации.
2. Имеет собственную систему законодательства (ст. 76 К).
3. Имеет свою систему органов государственной власти.
5. Имеет свои исключительные предметы ведения (ст. 73 К) и предметы совместного ведения с РФ (ст. 72 К).
6. Имеет свою территорию, которая не может быть изменена без согласия субъекта (ч. 3 ст. 67).
7. Имеет свои символы.
8. Обладает ограниченной международной правосубъектностью.
1. Порядок пересмотра Конституции и принятия конституционных поправок.
Субъектами конституционной законодательной инициативы, то есть, субъектами, которые могут вносить предложения о конституционных поправках и пересмотре положений Конституции, являются:
Порядок внесения поправок в Конституцию и её пересмотра регламентируется главой 9 Конституции, которая предусматривает четыре вида конституционных поправок в зависимости от значимости вопросов, регулируемых той или иной частью Конституции:
1. пересмотр положений глав 1 (основы конституционного строя), 2 (права и свободы человека и гражданина) и 9 Конституции;
2. поправки к остальным главам (кроме статьи 65);
3. внесение изменений в статью 65 в связи с изменением наименования субъекта Российской Федерации;
4. внесение изменений в статью 65 в связи с изменением состава Российской Федерации.
2. Характеристика городов федерального значения как субъектов Российской Федерации.
4. 2. Имеет собственную систему законодательства (ст. 76 К).
5. 3. Имеет свою систему органов государственной власти.
6. 4. Глава субъекта – мер или губернатор.
7. 5. Имеет свои исключительные предметы ведения (ст. 73 К) и предметы совместного ведения с РФ (ст. 72 К).
8. 6. Имеет свою территорию, которая не может быть изменена без согласия субъекта (ч. 3 ст. 67).
9. 7. Имеет свои символы., Обладает ограниченной международной правосубъектностью
1. Демократия как основа конституционного строя Российской Федерации.
2. Характеристика автономного округа и автономной области как субъектов Российской Федерации.
3. Автономная область и автономный округв составе РФ – национально-государственные образования РФ, обладающие определенной, ограниченной территорией в пределах рФ и осуществляющие полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами и Федеративным договором от 31 марта 1992 г.
4. Правовой статус автономного округа (области) определяется совокупностью полномочий данного субъекта РФ, за исключением вопросов, отнесенных Конституцией РФ к исключительному ведению РФ, и представляет собой совокупность прав и обязанностей, возникающих во взаимоотношениях с РФ и с другими субъектами РФ, в состав которых он входит.
5. Черты правового статусаавтономного округа (области): 1) конституционно-правовое положение автономного округа (области) является одновременно совокупностью статуса части субъекта рФ и статуса самостоятельного субъекта РФ; 2) конституционно-правовая природа автономных округов (области) такая же, как и у других субъектов РФ, он равноправный субъект РФ; 3) автономный округ (область), как правило, входит в состав края, области, т. е. обладает единой территорией и населением с субъектом РФ, в состав которого входит автономное образование.
6. Двойственный характер правовой природы автономного округа (области) не означает ограничение этих субъектов РФ в правах по отношению к иным субъектам РФ. Автономный округ (область) – равноправный и самостоятельный субъект РФ.
7. Он обладает собственной территорией и объемом полномочий, населением, системой государственных органов, уставом, законодательством, административно-территориальными границами и т. п.
8. Правовое положение автономного округа (области) не может быть изменено без предварительного его согласия.
9. Статус автономного округа (области) такой же, как и всех других субъектов РФ. В связи с этим на них распространяются все права субъектов: право на символику субъекта, на равное положение в отношениях с РФ и т. д.
10. На автономный округ (область) частично распространяется влияние органов государственной власти края, области, в которые они входят, для этого устанавливаются специальные законы субъектов РФ и заключаются договоры между ними о пределах компетенции.
11. Автономный округ (область) самостоятельно регулирует вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами в соответствии с основами законодательства, кодексами, законами РФ.
12. Конституцией РФ и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ (Москва, 31 марта 1992 г.) устанавливается перечень предметов совместного ведения федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти автономной области, автономного округа, которые могут быть ими переданы друг другу по взаимному соглашению.
1. Правовое государство и приоритет прав и свобод человека и гражданина как основы конституционного строя Российской Федерации.
1. Верховенство закона во всех сферах общественной жизни. Это означает, что сам закон должен быть правовым, т.е. выражать права и свободы человека и гражданина, объективно складывающиеся общественные отношения, тенденции их развития и самообновления (ст. 15 Конституции РФ).
РФ как правовое государство обеспечивает на своей территории:
1) народовластие на всех уровнях власти;
2) соблюдение и реализацию прав и свобод человека и гражданина;
3) республиканскую форму правления при уважении иных политических взглядов и мнений;
4) федеративное устройство РФ при соблюдении прав малочисленных народов России и т. д.
К основам правового положения личностиконституционного строя РФ относятся следующие положения:
2.Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации, его компетенция. складывается из совокупности конституционных норм, закрепляющих его положение в системе органов государственной власти. Конституционно-правовой статус Президента РФ включает в себя следующие элементы:
1) правовые нормы, определяющие порядок выборов и вступления в должность Президента РФ;
2) правовые нормы, устанавливающие компетенцию Президента РФ;
3) правовые нормы, регулирующие порядок прекращения полномочий Президента РФ.
Полномочия Президента РФ целесообразно рассматривать, объединив их в группы в зависимости от сфер государственной жизни, в которых действует Президент РФ.
1. Президент РФ и Правительство РФ. Наиболее тесным образом Президент РФ сотрудничает с исполнительной властью, и хотя по Конституции РФ он не является главой исполнительной власти, анализ его конституционных полномочий позволяет утверждать, что фактически Президент РФ выступает в роли главы исполнительной власти:
1) Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (п. «а» ст. 83);
2) Президент РФ утверждает представленные ему Председателем Правительства РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112). Указом Президента РФ от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» * выделен ряд министерств и ведомств, которые напрямую подчиняются Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами;
3) по предложению Председателя Правительства РФ Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (п. «д» ст. 83);
4) Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83);
5) Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ (п. «в» ст. 83);
6) Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115).
1. Федеративное государство, суверенное государство и республиканская форма правления как основы конституционного строя Российской Федерации.
Федеративные государства — это союзные государства, складывающиеся из ряда государственных образований (штатов, кантонов, земель, республик).
Федерация облагает такими признаками:
Федерации можно классифицировать:
конституционном праве выделяется три разновидности суверенитета:
— суверенитет народа, или народный суверенитет;
— суверенитет государства, или государственный суверенитет;
Народный суверенитет означает:
— во-первых, принадлежность народу всей полноты власти в данной стране;- во-вторых, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Власть народа осуществляется в трех формах:
— власти местного самоуправления.
Суверенность государства означает такое его свойство, в силу которого государство самостоятельно и независимо от всякой другой власти в осуществлении своих функций как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими государствами.
Государственный суверенитет означает верховенство, независимость, полноту, всеобщность и исключительность власти государства, т. е. государственно организованной публично-политической власти.Для государственного суверенитета характерны следующие признаки:
Россия как федеративное государство
Конституционные принципы государственного устройства Российской Федерации
Федерация (от позднелатинского foederatio — союз, объединение), наряду с унитарной формой, представляет собой одну из основных форм территориальной организации государства. Как форма государственного устройства она предполагает особый характер отношений между федеральными органами власти и органами составляющих федеративное государство территориальных частей — субъектов федерации.
Федерация представляет собой юридически единое союзное государство, в состав которого входят определенные государства или государственные образования, обладающие властью и полномочиями в решении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти. Ее характеризуют следующие признаки.
Федерация — единое союзное государство, существующее наряду и сверх тех государств, которые входят в его состав. Федерация обладает суверенитетом.
Федерация обладает необходимыми государственно-правовыми институтами, т. е. законодательными и исполнительными органами, которые избираются населением всех субъектов федерации, причем парламенты федерального типа, как правило, имеют двухпалатную структуру. Наряду с общей палатой, которая выражает интересы всего государства, существует палата, выражающая интересы субъектов федерации.
Акты федеральных органов являются обязательными на всей территории федерации. Они не подлежат рецепции, т.е. утверждению со стороны органов субъектов федерации, и адресованы непосредственно населению. Субъекты федерации не имеют права отмены актов Федерации.
Федерация обладает единой территорией и единым гражданством, причем территория федерации может состоять из территорий ее субъектов, но вместе с тем может существовать общефедеральная территория, которая в состав субъектов не входит.
Федерация обладает компетенцией компетенции. Это означает, что она сама, без согласия входящих в нее субъектов, может расширять или сужать пределы своей компетенции, что и закрепляется в ее конституции. По сути это компетенция федерации на изменение своей компетенции.
Федерация юридически нерасторжима, т.е. ее субъекты не обладают суверенитетом и не имеют права сецессии (выхода из состава федерации).
Наиболее отчетливо признаки федеративного государства проявляются в их сравнении с признаками, характеризующими конфедерацию. Конфедерация с юридической точки зрения — это постоянный союз государств, не имеющий общих органов власти и управления или же имеющий один или несколько таких органов, предназначенных для осуществления целей конфедерации. Подобными целями могут быть экономические, торговые задачи, создание единого таможенного пространства, цели внешнеполитического характера, обороны и т.п. Конфедерация — это не единое государство, а союз государств, который создан на договорной основе соответствующими субъектами, и поэтому данные субъекты обладают суверенитетом и могут выступать на международной арене самостоятельно.
Конфедерация может не иметь общих законодательных и исполнительных органов. Органы, которые в ней создаются, обусловлены целями конфедерации, и образуются они правительствами стран, входящих в конфедерацию. Акты общих органов (если они созданы) не адресованы населению непосредственно, а только правительствам государств-членов конфедерации, которые могут утвердить эти акты и распространить их действие на свою территорию (право рецепции). Вместе с тем они могут не утвердить эти акты, отвергнуть их (право нуллификации). Конфедерация не обладает единой территорией и единым гражданством. Конфедерация представляет собой расторжимый союз, иначе говоря, субъекты конфедерации как сохраняющие свой суверенитет государства обладают правом сецессии, то есть правом выхода из союза.
На примере Российской Федерации выделяются следующие конституционные принципы правового регулирования федеративных отношений:
«Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности. » (ч. 3 ст. 5 Конституции России). Федерация, в отличие от конфедерации как международно-правового по своему характеру союза государств, — единое союзное государство, в составе которого имеются определенные национально-государственные и административно-территориальные образования, обладающие властью и полномочиями в отношении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти.
Закрепленная Конституцией Российской Федерации 1993 г. новая система территориальной организации призвана придать неизменность старой структуре, прибавив к ней жесткость и неизменность границ между субъектами Федерации. И все же это уже не национально-государственная организация с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальная Федерация, пусть и асимметричная. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции, в состав Российской Федерации входят республики, края, области, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъекты Российской Федерации.
Обращаясь к государственно-правовым механизмам разграничения полномочий и гарантиям обеспечения единства правового регулирования на всей территории Российской Федерации, следует выделить два базовых конституционных положения:
Исходя из принципа суверенитета государства и территориального верховенства, действие норм права на территории государства является неограниченным, безусловным и абсолютным. Под высшей юридической силой нельзя понимать большую обязательность какого-либо акта, превышающую обязательность другого акта. Нет степени обязательности какого-либо акта. Соотносительность (релятивизм) актов не в этом. Федеральное законодательство сопоставимо в этом смысле с любым другим актом, от какого бы органа субъекта Федерации он ни исходил.
Суть дела в другом: высшая юридическая сила федеральной Конституции состоит в том, что все законы и иные акты издаются на ее основе и в ее исполнение и не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции России). Антиконституционные акты не могут порождать никаких правоотношений в силу того, что они юридически ничтожны, т.е. не являются юридическими актами.
Верховенство и единство государственной власти обеспечивается прежде всего через верховенство правовых актов Федерации. Конституция Российской Федерации и федеральные законы в полной мере закрепляют свое верховенство. Как отмечалось ранее, верховенство конституции — одна из обязательных черт правового государства. Это предопределяет юридическую ничтожность любого нормативного акта, расходящегося с конституционными установлениями, вне зависимости от органа, его издавшего, от сферы и направленности его применения.
Конституция России закрепила достаточно строгую концепцию единого суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю территорию страны. Однако противоречие при сочетании суверенитета России с декларируемым суверенитетом входящей в состав России республики не нашло своего конституционного разрешения. В Конституции Российской Федерации закреплены следующие принципиальные положения:
Ни один субъект Федерации не входил в состав РСФСР на основе договора (с особым случаем Тывы, вошедшей в 1944 г. в Союз ССР на правах АО в составе РСФСР).
Российская Федерация является конституционной федерацией. В тысячелетней истории российской государственности нельзя найти некий нормативный акт, документ, провозглашавший создание Российского государства. Россия — исторически сформировавшееся государство, разделение которого на административные составляющие происходит на основе конституционных актов. Принятию Конституции России 1993 г., закрепившей федеративную форму ее государственного устройства, предшествовало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора. Этот документ по своему содержанию не соответствует названию. Суть договора — разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Речь не шла об образовании федеративного государства. Форма Федеративного договора была использована в политических целях для стабилизации взаимоотношений центральной и региональных элит.
По сути это было соглашение между федеральными органами государственной власти России и органами власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Сопряжение двух тенденций — конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с одной стороны, и предусмотренное Федеративным договором разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами по конкретным предметам ведения — с другой привели к усилению конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации.
Изначально процесс разработки и обсуждение Федеративного договора проходил наряду с процессом выработки нового Союзного договора. Необходимость заключения Федеративного договора была законодательно закреплена Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 июля 1990 г. «О конкурсе на лучший вариант проекта Федеративного договора РСФСР». Но постепенно работа над проектом Федеративного договора была свернута.
С распадом в августе-декабре 1991 г. Советского Союза вопрос о взаимоотношениях республик в составе России с федеральной властью потребовал активизации работы по подготовке соглашения о разграничении полномочий. В республиках начали проявляться сепаратистские тенденции, процесс передела собственности и власти принял характер, опасный для российской государственности. Рабочая группа предложила в этих условиях подписать Соглашение по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации.
Руководители большинства республик отвергли такой подход и выступили за подписание Федеративного договора. Требования все больших прав и полномочий, раздававшиеся из столиц республик-субъектов Федерации, сводились к минимизации роли федеральных органов власти, увеличению прав местных правящих элит.
31 марта 1992 г. был подписан (а не «заключен») Федеративный договор, который на том этапе развития позволил избежать нарастания противостояния, сгладить противоречия, закрепить сложившееся на том историческом этапе соотношение сил.
Закрепленный Федеративным договором отказ республик от определения себя в качестве автономий, признание их суверенными республиками в составе России нашли свое конституционное выражение в Законе Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»1. В сравнении с текстом Конституции РСФСР 1978 г. это была кардинальная смена представлений: до внесения указанных изменений Конституция РСФСР определяла автономии как социалистические государства, самостоятельность которых обеспечивалась рядом гарантий экономического характера. Территория республики не могла быть изменена без ее согласия. Однако о суверенитете республик ранее никогда не упоминалось.
Сегодня процесс формирования Российской Федерации еще далеко не завершен как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов Федерации, закрепления стабильного и уверенного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов Федерации. Российская Федерация представляет собой уникальное явление в государственно-правовой практике: это единственная страна в мире, в которой на федеральный уровень власти непосредственно выходят 89 субъектов. Отсутствие промежуточных звеньев затрудняло государственное управление страной, взаимодействие различных властных уровней снижало возможности центральной власти при осуществлении эффективного контроля над процессами в регионах, способствовало усложнению системы органов власти. Одним из вариантов преодоления подобных недостатков является формирование дополнительного уровня власти — межрегионального.
Что касается самих федеральных округов, то на современном этапе развития Российской государственности это не оговоренный Конституцией России механизм реформирования системы государственного управления, а не изменение государственного устройства страны или территориальной организации государственной власти.
Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации находятся в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции), а ни в коей мере не образуют и не объединяются в Федерацию.
Среди функций Российского государства особое значение имеет обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Федеративное устройство Российского государства — не самодостаточная ценность, а средство прогрессивного развития страны, осуществления эффективного управления государством.
В структуре современного российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно действующих в любом федеративном государстве тенденций — унитаризма и федерализма, — а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России, закрепленные в ч. 3 ст. 5 Конституции России:
При этом меняется само предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, превращающегося в форму демократизации управления государством.
Договорное регулирование федеративных отношений
Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей, свидетельствует об уровне централизованности осуществления власти в стране, показывает реалии связей между субъектами Федерации, является вопрос о разграничении полномочий между федеральной властью и властью субъектов. Этот вопрос не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей.
Федеративный договор — не государствообразующий акт, а соглашение о разграничении компетенции и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Если после своего подписания Федеративный договор был включен в текст Конституции в качестве ее составной части, то в тексте действующей Конституции России (1993) он упоминается как один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 11 Конституции). Изданной оговорки выводится возможность заключения особых двухсторонних договоров между Российской Федерацией в целом и некоторыми ее субъектами.
Конституция Российской Федерации предусматривает возможность заключения двух видов договоров:
Закрепленная Федеративным договором 1992 г., а затем и Конституцией Российской Федерации (1993), схема распределения полномочий основана на делении всех вопросов государственной жизни на три группы.
Предметы ведения Российской Федерации. Полный их перечень дан в ст. 71 Конституции (18 пунктов): а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; б) федеративное устройство и территория Российской Федерации; в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; ж) установление правовых основ единого рынка:
Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Полный их перечень дан в ст. 72 Конституции (14 пунктов): а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина: защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; 3) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Предметы ведения субъекта Российской Федерации. Они определяются по принципу — «все, что остается за вычетом предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Закрепляя в ст. ст. 71 и 72 Конституции России предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Конституция в ст. 73 утверждает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения «субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти».
Схема разграничения полномочий выглядит так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, где полномочны федерация и ее субъекты, вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. А посредством специальных договоров может, в частности, перераспределяться компетенция Федерации и ее субъектов, что придает системе необходимую гибкость. Так, в подписанном договоре с Татарстаном имеются три раздела: первый содержит перечень исключительных полномочий Республики Татарстан, второй определяет сферу совместного ведения республики и Федерации, а третий — сферу исключительной компетенции России.
Если проанализировать договоры между Российской Федерацией, с одной стороны, и Татарстаном, Башкортостаном, иными субъектами Федерации — с другой, то можно говорить о наличии у этих субъектов РФ определенного объема суверенных прав. Так, Татарстан, Башкортостан наряду с другими субъектами Федерации самостоятельно осуществляют учредительную власть, принимая Конституцию, формируя высшие органы государственной власти; формируют бюджет и контролируют его исполнение; собирают налоги; осуществляют внешнеэкономическую и внешнеполитическую деятельность; участвуют в работе ряда международных организаций. Указанный перечень можно было бы дополнить. Формально (если анализировать совокупность суверенных прав республик, которыми они наделяются по договорам) они могут быть действительно охарактеризованы как суверенные государства.
Все эти полномочия ограничены нахождением республики в составе Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает, что полновластием республики не обладают — не допускаются на территории Федерации установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74), эмиссия и введение каких-либо денег кроме единой денежной единицы Российской Федерации (ч. 1 ст. 75), федеральным законодательством определяются система федеральных налогов и сборов, принципы налогообложения (ч. 2 ст. 75). Республика не имеет права сецессии (выхода) из состава федерации.
Полномочия должны разграничиваться в соответствии с Федеральным законом № 119 от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации». Вопреки правовой логике, предполагающей, что сначала должен быть разработан и принят закон, регулирующий процедуру разграничения полномочий и предметов ведения, а затем уже начата сама процедура разграничения полномочий, в России с момента начала разграничения полномочий до принятия закона прошло более 5 лет.
Рассматриваемый федеральный закон закрепляет ряд важнейших положений государственного строительства:
Закон закрепил предназначение договоров — конкретизация конституционно определенных предметов ведения и полномочий. Реализация закона позволит структурировать сами формы договорного процесса, избавиться от неоправданного многообразия форм договорного регулирования.
Подписанные договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами сделали значительный шаг в сторону конфедерализации отношений между указанными субъектами Федерации, исходя в ряде случаев из типично международно-правовых принципов регулирования:
уважение суверенитета, договорные принципы регулирования полномочий федеральной власти и власти субъектов.
Договор «О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан», подписанный 15 февраля 1994 г., можно рассматривать как своеобразный пример и своего рода образец подобных двусторонних договоров.
Вместе с этим договором были подготовлены пять межправительственных соглашений: по налогам, бюджету, обороне, внешнеэкономической деятельности, координации работы правоохранительных органов. В качестве условия подписания настоящего пакета документов федеральные органы власти выдвинули требования о подписании Татарстаном Федеративного договора и проведении выборов в Федеральное Собрание России. В соответствии с договором «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» Татарстан объединен с Российской Федерацией, а не образует ее вместе с другими субъектами. Договору придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации (ч. II ст. IV). Асимметричность федерации при этом практически перерастает в фактический конфедерализм.
1 июля 1994 г. подписывается договор между Российской Федерацией и Кабардино-Балкарской Республикой, 3 августа 1994 г. — между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. Процесс подписания договоров о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации принял массовый характер. Последовали соглашения с Республикой Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г.. Республикой Бурятия от 11 июля 1995 г., Удмуртской Республикой от 17 октября 1995 г., Республикой Коми от 20 марта 1996 г., Чувашской Республикой от 27 мая 1996 г. и т.д. Одной из причин, побудивших республики требовать новых прав и нового статуса, явилась проводимая политика по унификации статуса субъектов федерации. Вполне закономерно, что республики начали противодействовать этому процессу, переводя свои отношения с федеральным центром на договорные принципы.
За республиками пришла очередь краев и областей. Первыми договорами о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев и областей выступили соглашения с Краснодарским и Хабаровским краями, Оренбургской, Ленинградской, Иркутской, Пермской и Свердловской областями. Подписание соглашений с краями и областями означало не просто новый этап договорного процесса, но и способствовало раскручиванию спирали постоянной борьбы региональных властей за все большие полномочия.
Разграничение полномочий — сложный неодномоментный процесс. Общий подход к использованию самого принципа договорных отношений должен основываться на приоритете конституционного метода правового регулирования. Вместе с тем в столь неоднородном государстве, каким является Российская Федерация, вполне закономерно использование договорных механизмов как средства учета региональных особенностей субъектов Федерации. Именно для этих целей надлежит использовать конституционное разрешение на подписание соглашений о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Договор с органами власти субъекта Федерации призван конкретизировать вопросы осуществления единой государственной власти на данной территории с учетом ее особенностей. Подтверждая это предназначение договорного процесса, преамбулы ряда договоров, заключенных между Российской Федерацией и ее субъектами, содержат соответствующие условия: договор с Республикой Бурятия исходит из учета того обстоятельства, что «территория Республики Бурятия является водосборной зоной озера Байкал» — национального достояния Российской Федерации; договор со Свердловской областью — из учета ее «региональных особенностей»; с Калининградской областью — из учета ее «специфического географического положения»; с Ленинградской областью — из учета ее «специфических географических, природных, социально-экономических, культурно-исторических особенностей».
Постепенное изживание договорных механизмов при регулировании взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами не только отрицает, но, напротив, предполагает более активное использование договорных процедур при регулировании взаимоотношений между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов, а также между различными субъектами Российской Федерации. Сегодня соглашения между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов выступают, как правило, в качестве своего рода приложения к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий.
Перспективным является использование договорных отношений при регулировании вопросов укрепления связей между различными субъектами Федерации, хотя ни Конституция, ни законодательство Российской Федерации не содержат регуляторов договорных отношений между субъектами Федерации.
Договоры между субъектами Федерации можно подразделить на несколько видов:
а) договоры, направленные на развитие экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Однако подобные соглашения, как правило, представляют собой основу для подписания в последующем соглашений по конкретным вопросам;
б) соглашения о взаимном сотрудничестве в вопросах развития культуры, образования, обмена учебной литературой, издаваемой на различных языках;
в) соглашения между субъектами Федерации в сфере правотворчества и правоприменительной деятельности.
При развитии подобного рода договорной практики следует четко определить предметы, по которым допустимо и необходимо заключение соглашений между субъектами Федерации. Вряд ли это могут быть договоры «о дружбе и сотрудничестве», подобно Соглашению о дружбе и сотрудничестве между Татарстаном и Чувашией от 24 марта 1994 г., между Чувашией и Башкортостаном от 13 мая 1994 г. И по своему названию, и по содержанию эти документы более походят на соглашения иностранных государств между собой, нежели на договор между субъектами одного и того же федеративного государства.
Вопросы статуса субъектов Российской Федерации
Конституция Российской Федерации 1993 г., соблюдая преемственность с Конституцией РСФСР 1978 г., подтвердила наличие шести видов субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5).
Конституция Российской Федерации пошла по пути унификации правового статуса субъектов Федерации, закрепив в ст. 5 их равноправие. Тем не менее республика в составе России признается государством, обладающим собственной Конституцией и собственным законодательством. Формально и фактически унифицировав правовой статус республик и иных субъектов Федерации, в ч. 4 ст. 5 Конституция России закрепляет, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, а в ч. 2 ст. 72 Конституция утверждает, что положения о предметах совместного ведения в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Остается без четкого ответа вопрос: означает ли равноправие субъектов Федерации тождественность их правового статуса? При разрешении данного вопроса удастся снять исходное противоречие между признанием республик в составе Российской Федерации государствами (по Конституции России), с одной стороны, и закреплением их равноправия с краями, областями, автономиями, которые государствами не признаются — с другой. Естественно, что республики обладают значительными особенностями в сравнении с краями и областями. Образованные в силу концепции федерализма как средства разрешения национального вопроса многие республики осознали себя национальными государствами. Поэтому приемлемым компромиссом между требованиями республик о своей исключительности и требованиями областей о равноправии может стать формула, по которой равноправие не означает абсолютной тождественности правового статуса. Республики обладают некоторыми такими символическими и действительными особенностями, которые не позволяют отождествлять их с административно-территориальными образованиями, каковыми являются края и области.
Некоторые края и области отказываются признать необходимость некоторого компромисса и закрепляют в своих уставах (конституциях) положения об абсолютном равноправии в качестве субъектов Федерации. Указанная тенденция свое наиболее яркое выражение обрела в попытках провозглашения Вологодской и Уральской республик. Так, 27 октября 1993 г. на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов было официально объявлено об образовании Уральской Республики и принята Конституция Уральской Республики.
Юридически корректно вопрос о соотношении правового статуса области с другими субъектами Федерации закрепляется в Уставе Ленинградской области, принятом 27 октября 1994 г. Утверждая в положениях преамбулы принцип равноправия субъектов Федерации, в ч. 2 ст. 1 Устава раскрывается понимание этого принципа: во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти России Ленинградская область имеет равные с другими субъектами Российской Федерации права. Действительно, Конституция Российской Федерации, провозглашая равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5), особо выделяет их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Это положение о равноправии субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с Российской Федерацией развивает в ч. 2 ст. 72 Конституции России. Реализация принципа равноправия предполагает четкое соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации: народовластие, уважение прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции и федеральных законов, единство и территориальная целостность Российской Федерации, федеративное устройство, осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей и др.
Любое сложнопостроенное государство обладает как признаками, которые позволяют выявить в его устройстве симметрию, так и характеристиками асимметрии. Феномены симметрии и асимметрии состоят в особом виде структурной организации объектов. При исследовании проблемы асимметрии в государственном устройстве надлежит различать:
Конституция России не содержит положений, которые можно было бы расценить как признание суверенного статуса республик. Напротив, из анализа ч. 4 п. 1 Заключительных и переходных положений Конституции, закрепляющих приоритет конституционных положений над положениями Федеративного договора, следует вывод о несуверенном статусе республик. Тезис о суверенитете республик-субъектов Российской Федерации противоречит Конституции России 1993 г. Это было подтверждено решением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. при рассмотрении вопроса о несоответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики Алтай.
Международное право не отрицает за субъектами федеративных государств права на заключение международных соглашений и международной правосубъектности в целом, но и не закрепляет ее. Как известно, вопросы заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров определяются Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 г., в которой нет упоминания о праве субъектов федеративных государств участвовать в международных соглашениях.
Таким образом, международная правосубъектность субъектов федеративных государств определяется конституционными актами самого федеративного государства. Комиссия международного права ООН в 1966 г. сформулировала правило: «Государства-члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы».
Хотя это правило не собрало необходимого для принятия большинства голосов на Венской конференции, по праву международных договоров 1968-1969 гг., оно является наиболее корректным как с политической, так и с юридической точки зрения. Именно оно в полной мере соответствует принципам международного права и учитывает конституционную практику известных сложнопостроенных государств, рядом ученых это правило признается в качестве нормы обычного международного права.
Конституция ФРГ устанавливает: «Поддержание отношений с иностранными государствами является компетенцией Федерации» (ч. 1 ст. 32 Конституции ФРГ); «в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами» (ч. 3 ст. 32 Конституции ФРГ). Схожая формулировка, хотя и сконструированная от обратного, закреплена в Конституции США: «Ни один штат не может без согласия Конгресса. входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством» (ч. 3 разд. 10 ст. 1 Конституции США).
Бывший председатель Международного Суда ООН Э.Х. де Аречага утверждает следующий подход: «Государство как субъект международного права характеризуется прежде всего тем, что оно имеет территорию и, следовательно, обладает, по выражению Международного Суда, «территориальным верховенством». Территориальный суверенитет можно определить как право государства осуществлять исключительную юрисдикцию по отношению ко всем лицам и предметам на своей территории»1. Отсюда выводится тезис: «Государство — член федерации не может быть субъектом международного права. Во всяком случае полноправным его субъектом, уже в силу того, что государства — члены федерации никогда на практике не обладают исключительной территориальной юрисдикцией, разделяя ее с федерацией»2.
Без подтверждения федеральной конституцией выход субъектов федерации на международную арену должен быть признан неправовым, не влекущим каких-либо последствий. При запрещении федеральным законодательством субъектам федерации участвовать в международных договорах подобные правовые акты, даже будучи заключенными, являются юридически ничтожными.
Среди субъектов Российской Федерации выделяется отдельная группа тех субъектов, в состав которых входят автономные округа, в свою очередь признанные равноправными субъектами Российской Федерации. К сложносоставным субъектам Российской Федерации относятся Красноярский край, Архангельская, Иркутская, Камчатская, Пермская, Читинская, Тюменская области. Вхождение автономных округов в состав края, области РСФСР было закреплено Конституцией РСФСР 1978 г. До 1990 г. возможность выхода автономного образования из состава края (области) не предусматривалась, напротив, конституционное положение об их вхождении в состав края, области носило императивный характер.
Изменения и дополнения Конституции РСФСР, принятые 15 декабря 1990 г., предусматривали отход от жесткого требования включенности округа в состав края, области и утверждали: «Автономный округ находится в составе РФССР и может входить в край или область». Тем самым автономные округа получали право на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. О своем выходе из состава Магаданской области объявил и с соблюдением конституционных норм оформил этот выход Чукотский автономный округ. Конституционность подобной процедуры была признана Конституционным Судом РФ в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» от 11 мая 1993 г. Попытки областных органов государственной власти оспорить решения автономного округа в Конституционном Суде РФ не возымели успеха.
Ч. 4 ст. 66 Конституции России 1993 г. определяет: «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края, области». Первым подобным соглашением стал Договор о взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа, заключенный в 1994 г. сроком на два года. Документ закреплял в ст. 1 (п. 1.1) вхождение Ненецкого автономного округа в состав Архангельской области, но фиксировал наличие у области и округа исторически сложившихся территорий. В июне 1996 г. по истечении срока действия соглашения 1994 г. был заключен Договор об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом, т.е. речь шла не о соглашении органов власти, а о взаимоотношениях субъектов Федерации. В договоре закрепляется равноправие сторон при утверждении факта вхождения Ненецкого округа в состав Архангельской области.
Значительный интерес представляет вариант урегулирования взаимоотношений, реализованный 1 ноября 1997 г. в Красноярске, где был подписан договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и органами государственной власти трех субъектов Российской Федерации: Красноярского края и входящих в его состав автономных округов — Таймырского и Эвенкийского — с другой.
Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области1 подтвердил возможность распространения полномочий органов государственной власти края (области) на территорию автономных округов «в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти». Конституционный Суд признал неконституционным воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в выборах органов государственной власти края, области (п. 5 мотивировочной части постановления).
Конституционный Суд РФ отметил, что вхождение одного субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации. Включение территории автономного округа в состав территории края не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию, и она поглощается краем, областью.
Вместе с тем в решении Конституционного Суда РФ содержались гарантии статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации.
Вхождение автономных округов в состав края, области должно основываться на следующих принципиальных установках.
1. Взаимоотношения области (края) и автономного образования, распределение полномочий между органами власти края, области и автономных образований определяются Конституцией России, федеральным законодательством и лишь затем, при соблюдении требования соответствия им, договорами и соглашениями между органами власти края, области и автономного образования.
2. Автономные округа являются составной частью края, области. Территория и население края, области, в составе которого существуют автономные округа, едины.
3. Вхождение автономных округов в состав края, области означает безусловное распространение юрисдикции органов государственной власти края, области на территорию и население автономных округов.
4. Нормативные правовые акты автономных образований не могут противоречить нормативным правовым актам органов власти края, области. В случае противоречия между законами края, области и нормативными актами автономных округов действуют акты края, области.
5. Осуществление органами государственной власти края, области и органами власти автономного округа предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должно осуществляться ими совместно.
Использование приведенных принципов позволит утвердить во взаимоотношениях между краями, областями и входящими в их состав автономными округами принципы кооперативного федерализма, федеральной солидарности. Лишь совместными усилиями органов власти края, области и автономных округов при строгом соблюдении федерального законодательства, возможно выработать такие прецеденты их взаимодействия, которые обеспечат практическое разрешение ключевых вопросов, касающихся усиления эффективности государственного управления и развития федеративных отношений в сложносоставных субъектах Российской Федерации.